我國(guó)電力體制改革的基本方向就是在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)這一手段，最終實(shí)現(xiàn)為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉、安全的電力產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)。手段和目標(biāo)二者不能混淆，更不能替代。就電力改革來(lái)說(shuō)，打破壟斷僅是實(shí)現(xiàn)為消費(fèi)者和用戶提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品這一目的的手段。如果以打破壟斷為標(biāo)志的電力改革并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，而是出現(xiàn)了電荒和持續(xù)的電價(jià)上漲，手段不能為目標(biāo)服務(wù)，那一定是在改革的時(shí)機(jī)和改革方法上出了問(wèn)題，必須進(jìn)行反思。

　　就中國(guó)電力工業(yè)的壟斷形態(tài)來(lái)說(shuō)，存在三種既要明確界定又要加以區(qū)分的壟斷，即，自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政性壟斷。從電力工業(yè)的特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，通過(guò)網(wǎng)廠分離，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)推入競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，把輸電和配電環(huán)節(jié)保持在自然壟斷領(lǐng)域，同時(shí)，在監(jiān)管環(huán)節(jié)，廢除舊體制形態(tài)下以電價(jià)及投資立項(xiàng)方面的行政審批為核心內(nèi)容的行政壟斷。

　　歸納以上所述，如果中國(guó)的電力改革以打破壟斷為手段，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容可以概括為三句話，即保留自然壟斷，打破經(jīng)濟(jì)壟斷，廢除行政性壟斷。

　　電力改革的當(dāng)務(wù)之急是打破行政性壟斷

　　就中國(guó)電力工業(yè)的三種壟斷形態(tài)來(lái)說(shuō)，大公司的經(jīng)濟(jì)壟斷僅是表象，政府有關(guān)部門(mén)的行政性壟斷才是實(shí)質(zhì)。四年來(lái)，中國(guó)的電力改革之所以沒(méi)有達(dá)到預(yù)計(jì)的目標(biāo)，主要是由于僅一味地強(qiáng)調(diào)打破經(jīng)濟(jì)壟斷，在組織體制上強(qiáng)調(diào)拆分，只改體，以行政審批為特征的行政性壟斷根本沒(méi)有觸動(dòng)，絲毫不改制，最終使電力改革的方法和方向背離，手段和目標(biāo)背離，在一場(chǎng)轟轟烈烈的電力改革之后卻出現(xiàn)了電荒和電價(jià)持續(xù)快速上漲的尷尬局面。

　　電力改革沒(méi)有把打破經(jīng)濟(jì)壟斷和廢除行政性壟斷、改“體”的同時(shí)也要改“制”同步推進(jìn)，使得廢除行政性壟斷的改革嚴(yán)重滯后，這是導(dǎo)致這場(chǎng)電力改革的方法和路徑出現(xiàn)問(wèn)題的主要原因。因此，下一步電力改革的當(dāng)務(wù)之急是廢除行政性壟斷。這是因?yàn)椋旱谝�，電價(jià)的行政審批與電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的沖突。壟斷的目的是攫取壟斷利潤(rùn)，而壟斷利潤(rùn)的形成又是由價(jià)格決定的，但價(jià)格是由有關(guān)政府部門(mén)按舊體制的慣性審批出來(lái)的。因此，電力公司利潤(rùn)的多少是由有關(guān)部門(mén)批出來(lái)的，所以打破我國(guó)電力壟斷的關(guān)鍵是破除對(duì)電價(jià)的行政審批。第二，發(fā)電項(xiàng)目作為放開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域卻不是由市場(chǎng)和投資主體決定的，也都是由政府有關(guān)部門(mén)行政審批的，被行政性壟斷所控制。

　　由于中國(guó)電力管理體制中的行政性壟斷沒(méi)有被打破，中國(guó)電力的監(jiān)管體制也沒(méi)有理順和到位，存在著管理部門(mén)之間多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的現(xiàn)象。例如，發(fā)改委管電價(jià)和項(xiàng)目的行政審批，同時(shí)又管改革和規(guī)劃，有權(quán)無(wú)責(zé)。電監(jiān)會(huì)名曰管市場(chǎng)，是市場(chǎng)監(jiān)管的主體，但具有諷刺意味的是，電力改革持續(xù)長(zhǎng)達(dá)4年之久，中國(guó)卻始終沒(méi)有電力市場(chǎng)，只有行政壟斷；名曰管準(zhǔn)入，卻根本取代不了行政審批，只有去管管電力安全，有責(zé)無(wú)權(quán)。

　　還要指出的是，電監(jiān)會(huì)在我國(guó)電力市場(chǎng)監(jiān)管中的主體地位始終在法律上得不到確立。1996年頒布的《電力法》已經(jīng)根本不能適應(yīng)今天電力改革與發(fā)展的新形勢(shì)，嚴(yán)重滯后。2005年，盡管出臺(tái)了《電力監(jiān)管條例》，初步明確了電力監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)，但《電力法》的修改卻始終沒(méi)有完成。10年前的《電力法》與電力改革的實(shí)踐和《電力監(jiān)管條例》相悖，但在法律上，《電力法》才是電力管理體制的根本大法，《條例》是服從于根本大法的。因此，對(duì)《電力法》的修改迫在眉睫。然而，電力改革已進(jìn)行了4年，《電力法》的修訂工作卻始終裹足不前，更談不上向人大提交�！峨娏Ψā冯y以修訂，使以電監(jiān)會(huì)為代表的新型電力監(jiān)管體系的建立沒(méi)有法律保障�！峨娏Ψā烦雠_(tái)為何這么難？原因是這部法的修訂是由發(fā)改委這一行政審批部門(mén)主持的，這部法的修訂無(wú)論如何要建立在新型的電力監(jiān)管體系之上，而這要以發(fā)改委放棄以行政審批為特征的電力監(jiān)管權(quán)力為前提。

　　綜上所述，不僅電力改革的責(zé)任主體、權(quán)力主體權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，而且電力發(fā)展的監(jiān)管主體、規(guī)劃主體和立法主體也嚴(yán)重脫節(jié)，這一方面導(dǎo)致對(duì)電力改革出現(xiàn)的電荒和電價(jià)上漲無(wú)人負(fù)責(zé)，對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏反思和糾錯(cuò)機(jī)制；另一方面對(duì)電力發(fā)展中的監(jiān)管也極不統(tǒng)一。顯然，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根本原因都在于打破行政性壟斷的改革嚴(yán)重滯后。

　　打破行政性壟斷為何這樣難

　　在電力行政性壟斷的背景下，是根本談不上競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和電力的市場(chǎng)化監(jiān)管的。既然電力改革的核心是在打破經(jīng)濟(jì)壟斷的同時(shí)，廢除以行政審批為特征的行政性壟斷，改體與改制同步推進(jìn)，那為什么我國(guó)的電力改革卻出現(xiàn)了只一味強(qiáng)調(diào)拆分公司的組織體，卻絲毫沒(méi)有觸動(dòng)行政審批制度呢？根本原因就在于具體負(fù)責(zé)電力改革的部門(mén)是搞行政性壟斷的行政審批者。改制就是改革改革者本身，然而改革者往往是革別人的命積極，革自己的命消極。如果說(shuō)最初在革別人命時(shí)還沒(méi)有意識(shí)到這場(chǎng)電力改革最終要革到自己頭上，那么當(dāng)今天他們意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題時(shí)，他們又總是喜歡在網(wǎng)廠分離的一次拆分后繼續(xù)熱衷于對(duì)輸配的二次分拆，以此來(lái)延緩革自己命的進(jìn)程。然而，只改體而不改制是不行的。制度性改革不配套，只一味地強(qiáng)調(diào)對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行拆分，不僅不會(huì)帶來(lái)改革的良好效果，而且會(huì)引來(lái)電價(jià)上漲，甚至引發(fā)安全運(yùn)營(yíng)方面的問(wèn)題。因此，今天中國(guó)的電力改革究竟是先進(jìn)行輸配分離式的大公司二次拆分，還是把破除行政性壟斷放在首位，既是兩種截然不同的改革思路，也是決定中國(guó)電力改革成敗與否的關(guān)鍵。

　　應(yīng)盡快結(jié)束強(qiáng)勢(shì)發(fā)改委和弱勢(shì)電監(jiān)會(huì)并存的現(xiàn)有電力監(jiān)管格局

　　目前的電力監(jiān)管事實(shí)上呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)發(fā)改委和弱勢(shì)電監(jiān)會(huì)并存的格局。

　　電監(jiān)會(huì)應(yīng)該是在電力市場(chǎng)形成的基礎(chǔ)上，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)以及市場(chǎng)創(chuàng)新手段的建立進(jìn)行監(jiān)管。要真正發(fā)揮電監(jiān)會(huì)的作用，就必須打破以對(duì)電價(jià)和電力項(xiàng)目行政審批為實(shí)質(zhì)的行政性壟斷，改而由電監(jiān)會(huì)制定電價(jià)的競(jìng)價(jià)規(guī)則，并建立市場(chǎng)化的價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)電力資源的優(yōu)化配置，既要保護(hù)消費(fèi)者的利益不受損害，防止因?yàn)椴还�平的�?jìng)爭(zhēng)和壟斷形成消費(fèi)者不能接受的電價(jià)，同時(shí)也要保證電力企業(yè)本身獲得利潤(rùn)，尤其在發(fā)電端形成有效的競(jìng)爭(zhēng)。

　　必須指出的是，行政審批絕不是電監(jiān)會(huì)電力監(jiān)管的內(nèi)容。電力改革和監(jiān)管的目標(biāo)也絕不是用一個(gè)機(jī)構(gòu)取代另一個(gè)機(jī)構(gòu)的行政審批，搞不同部門(mén)卻形式相同的行政性壟斷。

　　同時(shí)，正視《電力法》嚴(yán)重滯后于電力改革的現(xiàn)實(shí)，不應(yīng)再由發(fā)改委主持修訂這部法，應(yīng)由全國(guó)人大法工委牽頭，電監(jiān)會(huì)具體協(xié)助組織，盡快提交人大討論。抓緊修改《電力法》，使其成為推動(dòng)電力改革和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)電力監(jiān)管體制的法律保障。

　　必須明確，培育健康完善的電力市場(chǎng)體系，是我國(guó)電力發(fā)展和改革的生命線，是我國(guó)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清晰、職責(zé)到位的根本所在。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，在政監(jiān)分離的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)電力監(jiān)管的統(tǒng)一，最終建立權(quán)責(zé)明確的獨(dú)立電力監(jiān)管體系，是確保我國(guó)電力改革成功和電力市場(chǎng)化良性發(fā)展的重要前提。

簡(jiǎn)析：中國(guó)電力改革的滯后和電力市場(chǎng)進(jìn)程的遲緩直接影響到上游行業(yè)煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，中國(guó)電力市場(chǎng)化的趨勢(shì)是不可避免的也是國(guó)家堅(jiān)定不移的改革方向，中國(guó)電力市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)必將加速煤炭市場(chǎng)化的進(jìn)程，促進(jìn)煤炭行業(yè)的健康發(fā)展，和我國(guó)能源供給的安全。