煤礦安全生產(chǎn)重于泰山，這是眾所周知的，但是面對頻頻發(fā)生的礦難，人們不禁要反思，為什么礦難會屢禁不止？很多人得出的結(jié)論是由于我國煤礦安全生產(chǎn)的法律體系不完善、技術(shù)落后、監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)等問題所致。相比之下，美國煤礦安全卻好很多，因此，我國應(yīng)借鑒美國煤礦安全生產(chǎn)的經(jīng)驗，來逐步的完善我國煤礦安全生產(chǎn)法律體系與配套制度。

　　美國的礦業(yè)生產(chǎn)中有著完善的法規(guī)體系，這些法規(guī)基本都是圍繞著煤礦安全生產(chǎn)的，美國從1891年國會通過第一個管理礦業(yè)安全的法規(guī)至今已經(jīng)出臺了十多部法律，安全的標(biāo)準(zhǔn)也越來越高，可以說已經(jīng)建立起了一個系統(tǒng)全面、功能完善的職業(yè)安全與健康法律體系。在1969年美國聯(lián)邦政府制定的《聯(lián)邦煤礦健康與安全法》，比以前任何一部約束采礦工業(yè)的聯(lián)邦法規(guī)更全面、更嚴(yán)格。到了1977年的《聯(lián)邦礦山安全與健康法》，是美國聯(lián)邦政府對全國礦山安全與健康實行監(jiān)督管理的最高法律。這部法律還確立了以下幾個基本原則：

　　首先是安全檢查常年化，每個地下煤礦每年必須接受四次以上的安全檢查，露天煤礦則必須接受兩次以上的檢查；其次是事故責(zé)任追究制，當(dāng)出現(xiàn)傷亡事故時，調(diào)查人員必須出具報告指明責(zé)任，蓄意違反法案的責(zé)任者也將被處以罰款或有期徒刑；第三是安全檢查“突襲制”，任何提前泄露安全檢查信息的人，會被處以罰款或有期徒刑；第四是監(jiān)查人員和礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者的連帶責(zé)任制，監(jiān)查人員出具誤導(dǎo)性的錯誤報告，礦業(yè)設(shè)備供應(yīng)者提供不安全設(shè)備，都有可能被處以罰款或有期徒刑。美國在20世紀(jì)70年代前后的事故調(diào)查報告顯示，85％的事故是因工作人員的“不安全行為”所致，基于此，在美國《聯(lián)邦法典礦產(chǎn)資源卷”中對礦山工作人員包括經(jīng)營者的培訓(xùn)作出詳細(xì)規(guī)定，要求所有工作人員上崗前要接受培訓(xùn)，礦工每年至少必須接受8小時再培訓(xùn)，每12個月必須接受一次應(yīng)對危險培訓(xùn)，礦長、工長都必須經(jīng)州政府一級機(jī)關(guān)的考核，發(fā)給證書才能在本州煤礦任職，而且上崗后每年還要接受再培訓(xùn)，體現(xiàn)了全員培訓(xùn)的理念。隨著這一系列具備嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定性和良好的可操作性的法律的實施，美國煤礦生產(chǎn)所造成的人員死亡事故下降到世界最低水平，基本已杜絕一次死亡2人以上的事故發(fā)生。

　　美國的礦業(yè)同時還擁有嚴(yán)密的安全監(jiān)察執(zhí)法。在這個執(zhí)法領(lǐng)域里，美國煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，其成功之處為垂直的煤礦安全監(jiān)管體制架構(gòu)，輪崗式的監(jiān)管人事制度，雷霆式的監(jiān)管執(zhí)法力度，并在機(jī)制上防止監(jiān)察人員與礦主、地方政府形成共同利益同盟。隸屬于礦業(yè)安全與衛(wèi)生局的煤礦安全與衛(wèi)生辦公室是一個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，它下面有l(wèi)1個地區(qū)辦公室和65個礦廠辦公室，這些辦公室與礦主沒有利益關(guān)系，也和各州、縣政府沒有從屬關(guān)系，各地的聯(lián)邦安全監(jiān)察員每兩年必須輪換對調(diào)。任何煤礦發(fā)生3人以上死亡事故，當(dāng)?shù)氐陌踩�監(jiān)察員不得參與事故調(diào)查，而須由聯(lián)邦辦公室從外地調(diào)派安全監(jiān)察員進(jìn)行事故調(diào)查。礦山安全與健康檢查局通過強(qiáng)制性執(zhí)行采礦業(yè)安全與健康作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，來實現(xiàn)消除采礦業(yè)死亡事故、減少嚴(yán)重性非死亡事故的發(fā)生率，最終達(dá)到有效改善全國礦山作業(yè)條件，降低安全事故的目標(biāo)。

　　此外美國在礦難發(fā)生后擁有及時有效的補(bǔ)償措施，為了遏制傷亡事故和職業(yè)病上升的勢頭，美國聯(lián)邦政府實行強(qiáng)制性工傷保險制度。目前，美國99％的工人受到聯(lián)邦或州勞工賠償法的保護(hù)。鑒于工傷保險所針對的是危害嚴(yán)重的勞動風(fēng)險，工傷保險具有高度的強(qiáng)制性，法律強(qiáng)制雇主必須對雇員的工傷事故負(fù)責(zé)。國家《工傷保險法》規(guī)定，賠付工傷待遇費(fèi)用全部由雇主一方負(fù)擔(dān)，工人和國家不負(fù)擔(dān)費(fèi)用。礦工在生產(chǎn)過程中發(fā)生傷、殘、死亡事故，無論責(zé)任在雇主或礦工，雇主都應(yīng)該依法給予受傷害者經(jīng)濟(jì)賠償，而不因責(zé)任問題影響勞動者及家屬的正常經(jīng)濟(jì)生活。

　　同美國相比，我國在煤礦安全生產(chǎn)中存在很多的問題，第一我國煤礦安全法律體系不完善。雖然《礦山安全法》自1993年5月1日頒布實施以來，對防止礦山事故和保護(hù)礦山職工人身安全、促進(jìn)采礦業(yè)的健康發(fā)揮了重要作用。但是由于我國法制化起步較晚，立法技術(shù)較為落后，并且長期以“立法宜粗不宜細(xì)、原則化、概括化”為指導(dǎo)思想，使得制定出來的法律相對于美國的《礦山安全與健康法》可操作性差，存在較多問題。例如該法的規(guī)制對象為國有礦山企業(yè)，法律規(guī)定的各項原則和制度主要是針對這類企業(yè)，而如今獨(dú)立經(jīng)營、承包經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營等多種經(jīng)營方式的非公有制小型礦山大量涌現(xiàn)，對他們的法律規(guī)制薄弱。

　　另外，雖然法律對監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的職權(quán)雖有規(guī)定，但在保障執(zhí)法效果的手段和方式上規(guī)定得并不明確，無法保障安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的有效執(zhí)法。還有對企業(yè)職工崗前教育、培訓(xùn)作了規(guī)定，但缺乏對從業(yè)人員進(jìn)行經(jīng)常性安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的規(guī)定，即便是崗前教育培訓(xùn)的規(guī)定也未形成制度化、體系化，相關(guān)內(nèi)容、程序和責(zé)任不完善。對礦山安全生產(chǎn)監(jiān)督管理人員的違法行為的法律責(zé)任采用的是“行政處分”和“刑事責(zé)任”類宏觀、模糊的描述，對于具體的行政處分內(nèi)容和量刑情節(jié)卻沒有進(jìn)一步的規(guī)定。這必然導(dǎo)致實踐中對礦產(chǎn)企業(yè)相關(guān)人員的處罰沒有規(guī)則可循，處罰不公平、不公正，影響甚至損害安全監(jiān)督管理執(zhí)法效果和執(zhí)法形象，有損法律的效力和權(quán)威。五是關(guān)于礦山職工的勞動保險在《礦山安全法》中的規(guī)定不明確，采取的是給予“撫恤和補(bǔ)償”的原則性的規(guī)定，這不利于礦工及其家屬權(quán)益的保護(hù)。

　　從開采技術(shù)上來看，目前我國煤礦整體的技術(shù)狀況都比較落后，在全國的26，000多處煤礦里，就有一半左右是高瓦斯礦井，還有一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦機(jī)械化程度很低，開采方式非常落后。根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的數(shù)據(jù)，我國僅國有重點煤礦的安全欠賬就達(dá)到5130億元人民幣，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國的安全技術(shù)投入。而且從業(yè)者安全文化知識缺乏，技術(shù)素質(zhì)普遍不高，大量事故調(diào)查分析表明，目前我國發(fā)生的傷亡事故中70％一80％是由于人的不安全行為造成的。包括企業(yè)經(jīng)營管理者在內(nèi)的企業(yè)員工都存在對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)設(shè)備掌握不夠，法律意識和法制觀念淡薄，自我保安能力低下的情況。

　　而從具體管理上講，我國礦業(yè)仍然存在監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。我國與生產(chǎn)安全管理有關(guān)的各類法律法規(guī)已經(jīng)多達(dá)上百個，但這些法規(guī)在一些地方仍然沒有得到應(yīng)有的重視。在實踐中既有煤礦生產(chǎn)主體有法不依的情況存在，也有煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法主體不依法行政的情形發(fā)生，甚至存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義的阻撓。大量違反煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)的現(xiàn)象并沒有受到應(yīng)有的追究，更多的是在安全事故已經(jīng)釀成以后才加以追究。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦、非法經(jīng)營煤礦與官煤結(jié)合的現(xiàn)象也普遍存在。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦、個體煤礦，它們點多面廣、分布在全國各地，并且多以承包、租賃、股份合作等經(jīng)營形式出現(xiàn)，在用工制度上以農(nóng)民輪換工為主，流動性大又缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，操作技能和自主保安意識都較低。在每年發(fā)生的煤礦事故中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦占70％，而重大或特大事故占80％。

　　借鑒美國在礦業(yè)安全治理中的經(jīng)驗，要想實現(xiàn)我國煤礦安全生產(chǎn)法治化，必須要完善煤礦安全生產(chǎn)法律體系。首先應(yīng)該從修改《礦山安全法》著手，因為《礦山安全法》是作為煤礦安全的基本法，由于該法所出現(xiàn)的不足已不能適應(yīng)新形勢的要求，應(yīng)當(dāng)修改：應(yīng)健全礦山安全監(jiān)督管理體制，明確各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部的職權(quán)和執(zhí)法程序，明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在礦業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中的地位，厘清其相應(yīng)的職權(quán)和職責(zé)。應(yīng)規(guī)范政府執(zhí)法行為，完善礦業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的執(zhí)法程序，維護(hù)相對人的合法權(quán)益，增加規(guī)定禁止檢查前事先通知和禁止監(jiān)督監(jiān)察人員從事或參與礦山生產(chǎn)經(jīng)營活動制度，明確規(guī)定執(zhí)法部門之間的協(xié)作關(guān)系。應(yīng)確立礦工健康保護(hù)原則，明確規(guī)定維護(hù)和保障礦工健康權(quán)是國家和礦山企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，以切實保障礦山企業(yè)職工的健康和安全權(quán)益。應(yīng)強(qiáng)制性地規(guī)定礦山企業(yè)必須為礦工進(jìn)行工傷社會保險，以保障礦工的合法權(quán)益。

　　同時還應(yīng)該在嚴(yán)格執(zhí)法上下功夫，應(yīng)該專門設(shè)立垂直的安全監(jiān)察體制，嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度。加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察員隊伍的建設(shè)，嚴(yán)格按照相關(guān)法律和關(guān)于煤礦安全監(jiān)察員的選任制度的規(guī)定選拔煤礦安全監(jiān)察員。對其加強(qiáng)社會主義法治教育，確保煤礦安全監(jiān)察工作高效、健康運(yùn)轉(zhuǎn)。認(rèn)真制定監(jiān)察執(zhí)法計劃，并按計劃組織開展重點監(jiān)察、專項監(jiān)察和定期監(jiān)察。在監(jiān)察執(zhí)法工作中，對違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)、存在重大事故隱患的企業(yè)，運(yùn)用停止生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓和罰款等行政處罰措施，對其主要負(fù)責(zé)人和重、特大事故責(zé)任者依法予以經(jīng)濟(jì)處罰。對待不同的企業(yè)雇主，采取不同的方式。對于那些認(rèn)真遵守法律，積極制定健康和安全計劃的雇主，采取建立伙伴式的合作關(guān)系并提供特別資助；對于那些沒有制定有效的安全計劃，沒有采取強(qiáng)有力的措施確保安全的企業(yè)，則強(qiáng)化監(jiān)察，并加重對檢查中發(fā)現(xiàn)問題的處罰力度，對其蓄意違法的行為給予法定最高限度的處罰。

　　煤礦安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全、國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及社會穩(wěn)定的大局，人民群眾作為國家權(quán)利的享有者理應(yīng)積極參與其中。為了調(diào)動廣大的社會成員參與和監(jiān)督安全生產(chǎn)工作，《安全生產(chǎn)法》第64條規(guī)定：“任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，均有權(quán)向負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門報告或舉報�！币�使這一權(quán)利有效行使，必須增強(qiáng)這一規(guī)定的可操作性。還應(yīng)建立有效的獎勵機(jī)制，調(diào)動各方面的積極性，及時舉報企業(yè)生產(chǎn)中存在的安全生產(chǎn)違法行為，只有更多的群眾來監(jiān)督礦業(yè)，關(guān)注礦業(yè)，那么我們的礦業(yè)才能更好更快更安全的發(fā)展。