電力是國民經(jīng)濟的先行行業(yè),形成供電能力所需的投資大、時間長,一旦對電力供需預測失誤,將影響全局。然而,“九五”過剩、“十五”缺電、“十一五”又可能出現(xiàn)過剩,這是否如一位電力專家所言,電力規(guī)劃是一門有點“玄”的科學?在科學發(fā)展觀指導下,細究“十一五”期間電力規(guī)劃與發(fā)展的得與失,有望為制定“十二五”電力規(guī)劃提供借鑒。
終極藍圖式規(guī)劃遭棄
目前,我國已超額完成“十一五”電力工業(yè)發(fā)展的許多預設指標,且幅度巨大。來自中電聯(lián)的資料顯示,原規(guī)劃2010年裝機容量達到8.4億千瓦,但2009年初就已逼近此目標。
從建國至今,以五年為周期的終極藍圖式規(guī)劃總是頑強地貫穿在各種目標制定中。中國電力發(fā)展促進會秘書長姜紹俊認為,中國電力規(guī)劃一直奉行由計劃經(jīng)濟時期奠定的以確定性目標為核心的規(guī)劃理念和方法,這種方法已越來越不適應處于市場化改革中的電力工業(yè)發(fā)展。
制定“十五”電力規(guī)劃時,適逢東南亞金融風暴,經(jīng)濟形勢低迷,當時預測“十五”期間GDP增長率不大于4.8%,電力彈性系數(shù)不大于0.66。而事實上,2001年~2003年,我國電力彈性系數(shù)都大于1,特別是2003年發(fā)電量增長率達15.3%,GDP增長率達9.1%,電力彈性系數(shù)上升到1.68。
若說此番規(guī)劃引發(fā)后來缺電,并不確切。更準確地說,在執(zhí)行中未及時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢進行調整,才是造成嚴重缺電的主因。數(shù)據(jù)顯示,1999年~2002年,我國每年裝機容量增長速度明顯下降,分別為7.7%、6.9%、6.0%和5.3%;但同期電力消費增速大漲,平均增幅達到9.33%,且呈加速上升之勢,2002年達到11.6%。但這些信號,未受到足夠重視。
想要加快調整節(jié)奏,打破“五年之規(guī)”,還牽扯了技術進步等許多因素。2004年10月,中電聯(lián)曾召開電力工業(yè)“十一五”規(guī)劃重大問題研討會。會上,許多專家指出,更長距離輸電,正使西南水電競爭力下降。然而,2004年12月,國家電網(wǎng)公司提出發(fā)展特高壓輸電技術,并在之后數(shù)年里推動其突飛猛進發(fā)展,一舉改變了更長距離輸電帶來的憂慮,這些應在規(guī)劃調整中有所體現(xiàn)。
所以,建立規(guī)劃的“滾動調整機制”勢在必行。4月3日,國家能源局局長張國寶在媒體撰文披露,除核電從“積極”變成目前的“大力發(fā)展”外,火電、水電、可再生能源的政策也有所變化。“可以說是又進行了一次調整。”國家發(fā)改委能源所高級顧問周鳳起如此評價。
事實上,這樣的調整在“十一五”期間屢見不鮮?梢韵嘈,隨著具體計劃指標的淡化,人們的目光開始轉向產(chǎn)業(yè)政策的引導力,并更加關注政府對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調控力度和深度。
“規(guī)則空白期”
電力規(guī)劃是政府對電力工業(yè)發(fā)展在時間、空間上的戰(zhàn)略部署和行動綱領。實行統(tǒng)一規(guī)劃,是數(shù)十年以來行之有效的“傳家寶”。
過去幾年,很多省份搞電力自我平衡、就近平衡,這與我國能源資源分布與用電負荷分布極不均衡的特點背道而馳。對于發(fā)電企業(yè)搶灘,一位電力規(guī)劃專家強調,“我們相信這些企業(yè)還是想把資金、資源利用得好一些,但一個企業(yè)站在自身的角度,視野不夠廣闊,信息也有限!
這突出反映了電力規(guī)劃的癥結,電力專家王信茂深感憂慮。他分析,目前,政府主管部門在電力規(guī)劃編制和實施管理方面的工作進一步弱化了,重項目核準、輕規(guī)劃管理的問題嚴重。作為指導電力工業(yè)科學發(fā)展、加快電力結構調整重要依據(jù)的電力產(chǎn)業(yè)政策和電力工業(yè)“十一五”規(guī)劃,至今沒有正式出臺并發(fā)揮應有作用。
據(jù)記者了解,在市場化改革先行一步的國家,如英國、澳大利亞、挪威和美國等,甚至沒有統(tǒng)一的發(fā)電規(guī)劃,發(fā)電容量的增加靠市場提供的經(jīng)濟信號和用電需求信息調節(jié),但一般來說都有統(tǒng)一的輸電規(guī)劃。但在中國,過去電力規(guī)劃主要是確定最佳發(fā)電資源規(guī)劃,電網(wǎng)規(guī)劃實際上是電源送出規(guī)劃的一部分,如今,更能感知市場信號的電網(wǎng)規(guī)劃如何有更多話語權,需要制定者思想和行動的轉變。
專家普遍認為,當前電力行業(yè)處于向市場經(jīng)濟過渡的“規(guī)則空白期”,規(guī)劃工作弱化,市場失控。而電力規(guī)劃對哪里可以采用市場手段,哪里要強調計劃,如何能夠充分反映供求關系和資源稀缺程度的電價體系等問題,都需細加推演。
誰應是電力規(guī)劃的主體?無疑是政府。過去規(guī)劃中,大多運用“自下而上”的方式,于是令人費解的情況會出現(xiàn):某省的電力規(guī)劃沒發(fā)布,其屬下某市的電力規(guī)劃就實施了。現(xiàn)在,由于電力規(guī)模越來越大,局部地區(qū)的資源與需求差距很大,更要強調“自上而下”,即由國家層面上確定各地可以配置的資源量。
綜合規(guī)劃呼聲漸高
市場經(jīng)濟條件下規(guī)劃的最大特點就是從市場需求出發(fā)。廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為,如何把握電力需求始終是電力戰(zhàn)略當中一個最重要、最基礎的環(huán)節(jié)。
專家認為,未來電力需求難以準確預測,特別是像中國這樣的經(jīng)濟轉型國家更是如此。所以,要提高電力需求預測的水平,就要更好地研究經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律,用情景分析法替代趨勢外推法,弄清發(fā)展軌跡,而非拘泥于電力發(fā)展水平預測。
電力規(guī)劃的多重目標導向,正日漸成為新挑戰(zhàn)。例如,“十一五”規(guī)劃《綱要》明確提出的節(jié)能和減排兩個約束性目標,就已緊密附加在電力工業(yè)之上。
姜紹俊坦陳過去電力規(guī)劃的缺失:一是沒有考慮到供給的效率;二是沒有考慮需求側提高能效;三是沒有考慮電力項目對環(huán)境生態(tài)的影響以及清潔能源使用對于全社會成本的影響;四是電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要上游或周邊相關產(chǎn)業(yè)的支持;五是原有規(guī)劃目標過于單一。
面對未來多變的電力市場需求,以及不斷完善的價格體系與市場機制,不少專家認為,應在下一個五年逐步建立綜合資源規(guī)劃管理體系。換句話說,就是要將現(xiàn)在我國電力管理體制下,供應側發(fā)輸電項目的規(guī)劃、立項、投資以及價格等環(huán)節(jié)的審批,需求側的節(jié)能節(jié)電項目或需求側管理項目的規(guī)劃、立項、投資等環(huán)節(jié)的審批,由分開管理變?yōu)榻y(tǒng)一管理。
國網(wǎng)北京經(jīng)濟技術研究院副院長胡兆光分析,采用綜合資源戰(zhàn)略規(guī)劃進行模擬可發(fā)現(xiàn),若2015年我國電量需求達到5.85萬億千瓦時,屆時需要發(fā)電裝機12.9萬億千瓦,通過需求側管理可以減少6700萬千瓦左右的裝機。如果政府不斷完善市場機制,如價格、稅收、資金等,其效益將更明顯。
“美國由傳統(tǒng)的電力發(fā)展模式調整到綜合資源規(guī)劃模式用了5~8年的時間。在我國實施這種管理應該比在其他國家更容易實現(xiàn)。只要能夠適時地改革電力管理體制,就能夠比較快地實施綜合資源規(guī)劃!比A北電力大學教授曾鳴說。
來源:電力報
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