在中國(guó)30年來(lái)波瀾壯闊改革開(kāi)放中的前20年，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)重心偏于東部沿海地區(qū)，珠江三角洲與長(zhǎng)江三角洲地區(qū)成了耀眼的明星。而廣大的中西部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)，一直以配角的身份存在于東部地區(qū)耀眼的光芒之下。

也正因?yàn)榇耍��?997年亞洲金融危機(jī)后，為擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國(guó)做出了西部大開(kāi)發(fā)的重大決策。

這一決策是以經(jīng)濟(jì)區(qū)和經(jīng)濟(jì)帶為樞紐，以重大工程為連接點(diǎn)的。重大工程包括西氣東輸、西電東送、青藏鐵路等的建設(shè)速度明顯加快。

2000年初，黨中央、國(guó)務(wù)院再一次明確，要進(jìn)一步加快西電東送的步伐。而事實(shí)上，截至目前，這些具有戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目中，產(chǎn)生了重大經(jīng)濟(jì)效益的，西電東送堪為首選。

今年是西部大開(kāi)發(fā)第二個(gè)10年的起步之年，包括“西電東送”工程背后的資源、財(cái)稅、移民和環(huán)境等各種問(wèn)題的疊加，對(duì)決策層構(gòu)成了新的考驗(yàn)。《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》為此邀請(qǐng)?jiān)��?jīng)參與了西電東送的部分官員、專(zhuān)家學(xué)者，來(lái)共同討論“西電東送”背后亟待解決的問(wèn)題。

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：自西電東送以來(lái)，不可否認(rèn)給西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了活力，但從另一方面來(lái)講，西部也由此付出了資源的代價(jià)，怎樣看待這種矛盾？

邵秉仁(全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、原國(guó)務(wù)院體改辦副主任、國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席)：首先要肯定西電東送，它的目的是要發(fā)揮西部地區(qū)資源的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又支持東部的發(fā)展，這個(gè)方向沒(méi)有錯(cuò)。

但是現(xiàn)在東西部的差距越來(lái)越大，這里有多方面的原因，為此國(guó)家還需要完善支持西部的若干政策并細(xì)化。西部地區(qū)的發(fā)展，包括民族問(wèn)題，如果不能引起更高程度的重視的話，后果將比較嚴(yán)重。作為西部大開(kāi)發(fā)一個(gè)部分的西電東送，當(dāng)前也存在著一些問(wèn)題，亟待完善。

周小謙(中國(guó)能源研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，原電力工業(yè)部總工程師、國(guó)家電力公司“西電東送”辦公室主任)：無(wú)論以前還是目前來(lái)看，西電東送都是必要的，這為當(dāng)?shù)氐馁Y源找了一條出路。資源如果開(kāi)發(fā)，最好的辦法是當(dāng)?shù)乩�用，但�?dāng)時(shí)西部沒(méi)有這個(gè)條件，只能外送，這是當(dāng)時(shí)的考慮，資源的開(kāi)發(fā)促進(jìn)了西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一點(diǎn)不容否認(rèn)。

我們很早就考慮過(guò)西電東送的規(guī)模問(wèn)題，當(dāng)時(shí)各省市的積極性就很高，比我們預(yù)想的要高很多。西部一些省市恨不得馬上送出去，有一種今天有電今天送的心態(tài)。但西電東送本身各省都需要規(guī)劃、需要統(tǒng)籌，也需要考慮長(zhǎng)期發(fā)展。

袁榮貴(貴州省委原常委、副省長(zhǎng)，貴州省政協(xié)副主席)：拿貴州來(lái)說(shuō)，西電東送的成績(jī)還是比較顯著的，這些年的發(fā)電量上升很快，也充分發(fā)揮了貴州水電、火電互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)。以前貴州光靠水電，但如果遇到冬天枯水期，就比較麻煩。西電東送之后，貴州也建了很多火電廠，這樣就能有較好的調(diào)劑。

陳秀山(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、全國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng))：這反映了一個(gè)市場(chǎng)和國(guó)家整體需要之間的矛盾�？傮w來(lái)看，西部做出了一些犧牲，但卻沒(méi)有得到回報(bào)。其中關(guān)鍵的因素是西電東送的電價(jià)是怎樣的，同時(shí)資源稅的改革也要加以考慮，而且這也不是西電東送一個(gè)工程所面臨的問(wèn)題，包括西氣東輸、南水北調(diào)等幾個(gè)大型工程都面臨這個(gè)問(wèn)題。如果西部沒(méi)有直接受益，資源還是被廉價(jià)外送，這對(duì)于西部的發(fā)展也會(huì)有一些傷害。

日?qǐng)?bào)：西部一些省市認(rèn)為西電東送的上網(wǎng)電價(jià)偏低，而受端省市并沒(méi)有以低廉的電價(jià)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)氐碾娏ο�費(fèi)用戶。如何看待這種價(jià)差，對(duì)于西部提出的調(diào)高上網(wǎng)電價(jià)，你認(rèn)為是否合理？

邵秉仁：西部地區(qū)可以通過(guò)資源稅征收，來(lái)增加西部地區(qū)的收入。由此所帶來(lái)的價(jià)格上漲及企業(yè)成本上升不能轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，而應(yīng)由承擔(dān)這項(xiàng)工作的國(guó)有企業(yè)自我消化，這還可以促進(jìn)企業(yè)科學(xué)合理地利用資源。

周小謙：如果同網(wǎng)同價(jià)，甚至上網(wǎng)電價(jià)可以稍微高一點(diǎn)，現(xiàn)在關(guān)鍵是政策要配套。

袁榮貴：西電東送在電價(jià)方面有爭(zhēng)論，西電東送的上網(wǎng)電價(jià)比較便宜，盡管這些年價(jià)格也逐漸在調(diào)整，但上網(wǎng)電價(jià)仍然偏低，西部各省市都覺(jué)得比較吃虧，這也是西部各省市的實(shí)際情況。過(guò)去搞西電東送是政策因素，同時(shí)也能解決東部資源匱乏的問(wèn)題，但現(xiàn)在東部發(fā)展起來(lái)了，區(qū)域平衡也應(yīng)該考慮更多因素。

陳秀山：西電東送的上網(wǎng)電價(jià)這些年來(lái)逐步緩慢提高，但總體上西部仍處于弱勢(shì)地位�，F(xiàn)實(shí)的情況是，東部有替代能力，如果西電東送的要價(jià)過(guò)高，在送的數(shù)量上肯定會(huì)受到一些限制。

現(xiàn)在中國(guó)的終端電價(jià)是不是能放開(kāi)，我認(rèn)為這是個(gè)核心問(wèn)題，同時(shí)“西電”是不是可以向大型用戶簽訂交易協(xié)議，也是一個(gè)需要探討的解決辦法。

日?qǐng)?bào)：如果按照現(xiàn)行的分稅制度，流轉(zhuǎn)稅收是以公司注冊(cè)地作為納稅地，現(xiàn)行的稅費(fèi)制度將可能對(duì)西電東送發(fā)端省市的積極性造成影響，流轉(zhuǎn)稅收如何改革才能解決這種矛盾？

邵秉仁：這涉及到財(cái)稅制度和政策的改革，如繼續(xù)實(shí)行分稅制，必須做到西部地區(qū)的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。由于西部的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是自然資源，石油、天然氣、礦產(chǎn)等資源的不可持續(xù)性會(huì)導(dǎo)致西部的可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。因此，稅收留給西部地區(qū)的比例應(yīng)該加大，包括資源稅的征收應(yīng)全部留給地方。

同時(shí)，征稅可以促進(jìn)資源的合理利用，支持當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，這是一箭雙雕的辦法，也是一條西部地區(qū)發(fā)展的重要出路。

陳秀山：西電東送實(shí)際上集中體現(xiàn)三方利益，輸電的地方政府、受電的地方政府，以及中間相關(guān)的企業(yè)。我認(rèn)為今后的出路有三個(gè)方面：一是資源環(huán)境稅的改革，二是終端電價(jià)包括上網(wǎng)電價(jià)和銷(xiāo)售電價(jià)能不能市場(chǎng)化，三是流轉(zhuǎn)稅的改革，這些都直接關(guān)系到區(qū)域發(fā)展平衡。

日?qǐng)?bào)：新增水電移民成本究竟應(yīng)當(dāng)由“西電東送”各獲利主體承擔(dān)，還是應(yīng)當(dāng)由社會(huì)和國(guó)家“埋單”，一直是一個(gè)業(yè)界爭(zhēng)論的話題。怎么看待現(xiàn)在的移民成本補(bǔ)償？

邵秉仁：我認(rèn)為，純商業(yè)開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，必須由受益主體來(lái)埋單。關(guān)于移民和環(huán)境成本的補(bǔ)償，應(yīng)該提高水電價(jià)格，實(shí)現(xiàn)水電、火電同質(zhì)同價(jià)。提高水電價(jià)格，就等于增加了一塊收入，這塊收入不是留給企業(yè)，而是一部分用于移民、一部分用于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

周小謙：當(dāng)時(shí)主要是在考慮效益，對(duì)移民等問(wèn)題考慮得確實(shí)不夠，雖然一直也都很重視移民的問(wèn)題，但當(dāng)時(shí)由于受政策的影響，沒(méi)有把人的問(wèn)題放在第一位�，F(xiàn)在新建的水電站就充分考慮了這一因素。

只要政策能夠配套，實(shí)行水電、火電同網(wǎng)同價(jià)，水電利潤(rùn)的一部分完全可以解決移民成本問(wèn)題，也可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和進(jìn)行治理。

袁榮貴：(貴州)現(xiàn)在新建的水電項(xiàng)目，包括烏江的開(kāi)發(fā)以及外省的占用農(nóng)田，這都有新的政策，都在執(zhí)行。比如在省和省的交界處修建水電站，要淹沒(méi)上游的一些農(nóng)田等，這都要給上游的省市一部分稅費(fèi)。

過(guò)去提倡開(kāi)發(fā)式移民，補(bǔ)償很低，老百姓很吃虧，1994年以前的水電站到現(xiàn)在還有很多遺留問(wèn)題。

陳秀山：當(dāng)時(shí)就是一次性的協(xié)議。這就涉及到現(xiàn)在爭(zhēng)論較多的一個(gè)話題：大工程的社會(huì)成本。有些社會(huì)成本是可預(yù)見(jiàn)的，還有一些是不可預(yù)見(jiàn)的。

而且，現(xiàn)在對(duì)于學(xué)界提出的火電同網(wǎng)同價(jià)也不能簡(jiǎn)單去看，同網(wǎng)同價(jià)之后，有些地區(qū)能夠平衡，有些地區(qū)還有很多盈余�，F(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，同網(wǎng)同價(jià)可以解決現(xiàn)在面臨的這些問(wèn)題，還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為同網(wǎng)同價(jià)之后，問(wèn)題還是解決不了，比如物種的消失等多種后遺癥。

日?qǐng)?bào)：現(xiàn)在的電力體制對(duì)于西電東送的影響，如何看待？

邵秉仁：我認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該加快壟斷行業(yè)的改革，電力體制改革下一步要實(shí)行輸配分開(kāi)，不然現(xiàn)在買(mǎi)電賣(mài)電都是電網(wǎng)說(shuō)了算，這其中的一大塊利益其實(shí)都流向了企業(yè)，而不是造福于民。

同時(shí)要進(jìn)行價(jià)格改革，不能用成本加利潤(rùn)這個(gè)簡(jiǎn)單的辦法，而是應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)形成價(jià)格。

袁榮貴：電網(wǎng)的利益較高，我們的獲利較低，這個(gè)也是客觀存在的。

陳秀山：電力體制對(duì)于西電東送目前看起來(lái)影響還是很大的。目前電力還是半市場(chǎng)半計(jì)劃，發(fā)電是多頭的，但電網(wǎng)是壟斷的。

我們現(xiàn)在討論的輸配分開(kāi)對(duì)于電力體制改革來(lái)說(shuō)是一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)，但就算輸配分開(kāi)了，輸還是完全壟斷，配也不是完全放開(kāi)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)利益的資源配置，在某些時(shí)候就是犧牲了某些局部利益的。

今后西電東送中資源的補(bǔ)償和環(huán)境的補(bǔ)償，都應(yīng)該加以考慮，在西部大開(kāi)發(fā)第二個(gè)10年之際，無(wú)論是發(fā)端還是受端的地方政府，以及中間環(huán)節(jié)的這些企業(yè)，都應(yīng)該抽取一部分利潤(rùn)給予環(huán)境，作為補(bǔ)償。

日?qǐng)?bào)：關(guān)于西電東送本身，在豐水期東部地區(qū)想辦法消納，在枯水期西部地區(qū)希望自己多留一些，地區(qū)之間的利益關(guān)系如何平衡？

邵秉仁：西電東送本身對(duì)于東西部來(lái)說(shuō)，都有利益。西部電網(wǎng)建設(shè)較滯后，到豐水期只能大量棄水，為了能夠在當(dāng)?shù)叵�化這些電力，西部地區(qū)只能搞高耗能企業(yè)，環(huán)境和資源的破壞越來(lái)越嚴(yán)重，東西部的差距也越來(lái)越大。因此，必須有一個(gè)統(tǒng)籌考慮，不能由地區(qū)自己說(shuō)了算。

周小謙：任何區(qū)域都不是孤立的，要考慮地區(qū)能源平衡，(西電東送)不能過(guò)度地送，而地區(qū)能源問(wèn)題也應(yīng)該把火電和水電結(jié)合起來(lái)，那就叫調(diào)劑，因此一直要求必須要聯(lián)網(wǎng)，為的就是要優(yōu)化資源配置。

現(xiàn)在這些問(wèn)題必須要解決，目的只有一個(gè)，那就是要維護(hù)老百姓的利益。這里面有些政策已經(jīng)改變了，但由于執(zhí)行不到位，所以也有一些后遺癥。

袁榮貴：這個(gè)問(wèn)題客觀存在，過(guò)去西部地區(qū)勒緊褲腰帶，支持東部發(fā)展。還有就是調(diào)峰的問(wèn)題必須要解決好，貴州和廣東以前就協(xié)商過(guò)很多次。當(dāng)前面臨的這些具體問(wèn)題都要解決好，不然西部地區(qū)的資源都耗費(fèi)掉了，老百姓又不能獲利，所以一些資源地區(qū)的老百姓對(duì)政府的意見(jiàn)比較大。

陳秀山：(我覺(jué)得應(yīng)該)國(guó)家設(shè)立一個(gè)框架機(jī)制，讓地方去談判。實(shí)際上，完全市場(chǎng)化或者完全計(jì)劃，都解決不了目前的問(wèn)題。因?yàn)樾枨蠓绞菈艛嗟�，而且有替代的可能，如果完全市�?chǎng)化或完全計(jì)劃性，國(guó)家戰(zhàn)略就沒(méi)辦法實(shí)施了。唯一的辦法也只能是在一定市場(chǎng)條件下去談判。

當(dāng)前關(guān)于西電東送，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，長(zhǎng)期進(jìn)行資源長(zhǎng)距離、跨區(qū)域的配置，不是一個(gè)方向；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于中國(guó)資源分布的不平衡性，資源長(zhǎng)距離、跨區(qū)域配置是解決當(dāng)前資源配置問(wèn)題的一種方式。我個(gè)人認(rèn)為，隨著核電的建設(shè)，隨著西部的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量的增加，尤其是西部工業(yè)化的過(guò)程，資源和需求不均衡的程度，會(huì)有所緩解。

來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)