“十二五”規(guī)劃是一年來(lái)中國(guó)最熱的政經(jīng)話(huà)題之一。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn)和邁向小康社會(huì)的歷史關(guān)鍵期，“十二五”規(guī)劃是延續(xù)原有路徑，還是打破窠臼，做出方向性的修改，眾說(shuō)紛紜。但共識(shí)是：距2020年建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)，只余十年時(shí)間，全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革任務(wù)，須集中在下一個(gè)五年中完成攻堅(jiān)。

　　將于10月中旬召開(kāi)的中共中央十七屆五中全會(huì)，應(yīng)會(huì)給出一個(gè)比較明晰的答案，這次全會(huì)的主要議程，便是研究關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議。

　　經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及尋求發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，是“十二五”規(guī)劃的主線，而其能否落實(shí)，一定程度上取決于政府轉(zhuǎn)型的速度，以及中央和地方政府在政績(jī)考核和財(cái)稅關(guān)系上能否理順。

　　轉(zhuǎn)變方式知易行難

　　“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已講了很多年，但依然沒(méi)有取得全面、實(shí)質(zhì)性進(jìn)展�！眹�(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民認(rèn)為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，是建立包括政績(jī)考核機(jī)制、財(cái)稅體制在內(nèi)的有效的體制機(jī)制�！拔〨DP是從”的思路要徹底轉(zhuǎn)變。

　　現(xiàn)實(shí)情況是，“雖然高層已經(jīng)意識(shí)到了問(wèn)題的嚴(yán)重性，但要解決起來(lái)相當(dāng)困難，因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡很大程度上是由于地方政府的不當(dāng)干預(yù)造成的�！鼻迦A大學(xué)教授胡鞍鋼表示。

　　眾所周知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式是政府主導(dǎo)型的，其特點(diǎn)是，以追求GDP為主要目標(biāo)，以擴(kuò)大投資規(guī)模為主要任務(wù)，以重化工業(yè)項(xiàng)目和熱衷批租土地為主要途徑，以行政推動(dòng)和行政干預(yù)為主要手段。

　　1982年，中國(guó)首次提出“把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)上來(lái)”，“八五”期間，提出了“轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式”，“九五”計(jì)劃中，更提出“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”的目標(biāo)。

　　國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員張漢亞認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的努力在“九五”期間有一定進(jìn)展，但“十五”期間卻出現(xiàn)了一些逆轉(zhuǎn)。

　　進(jìn)入“十一五”后，中國(guó)繼續(xù)倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，宏觀調(diào)控、節(jié)能降耗等方面都在朝這個(gè)方向努力。但經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速增長(zhǎng)周期，特別是在2008年金融危機(jī)中經(jīng)濟(jì)刺激措施的作用下，中國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的道路再度遇阻——在“保增長(zhǎng)”的壓力下，中國(guó)的粗放型發(fā)展方式得以回潮。

　　在張漢亞看來(lái)，中國(guó)面臨的資源環(huán)境壓力、能源壓力相當(dāng)沉重，一系列與粗放發(fā)展相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)此起彼伏，社會(huì)保障與公共服務(wù)的欠賬已到了不能不還的時(shí)候，不斷壓低成本的 “世界工廠”模式也遭遇挑戰(zhàn)，這一切使中國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的壓力空前。

　　“貶抑公民權(quán)利，犧牲環(huán)境資源，透支未來(lái)福利的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式如果持續(xù)下去，中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展?jié)摿�將�?huì)在短期內(nèi)被消耗掉。一旦這種模式走到盡頭，其帶來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型將是相當(dāng)劇烈的。必須努力制止這種情況的發(fā)生�！敝醒朦h校研究室副主任周天勇表示。

　　周天勇認(rèn)為，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，首先要改革現(xiàn)行的干部體制，“特別是干部業(yè)績(jī)考核和晉升選拔機(jī)制。如果這方面沒(méi)有根本性的突破，那么經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，就可能停留在文件、口號(hào)上�！痹诂F(xiàn)有體制下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率已經(jīng)被簡(jiǎn)化，成為考量地區(qū)發(fā)展水平和官員政績(jī)的重要指標(biāo)。

　　不過(guò)，胡鞍鋼認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)動(dòng)力的慣性沖擊下，一旦將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與官員升遷脫鉤，實(shí)際上就卸去中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎，很容易造成經(jīng)濟(jì)短期失速，并連帶產(chǎn)生失業(yè)及社會(huì)動(dòng)蕩等問(wèn)題，這無(wú)疑會(huì)給中央政府帶來(lái)壓力。這也是2004年就提出科學(xué)發(fā)展觀，但實(shí)際操作中，官員政績(jī)考核依然重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的無(wú)奈。

　　對(duì)此，周天勇表示，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)仍然是政府主導(dǎo)型，以權(quán)力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉(zhuǎn)�！�

　　在他看來(lái)，“指揮棒效應(yīng)將慢慢發(fā)揮作用，歷來(lái)文件中首先都是提出保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，在‘十二五’期間很可能會(huì)打破這類(lèi)慣例�！�

　　約束性指標(biāo)待優(yōu)化

　　“十二五”規(guī)劃，將對(duì)“約束性指標(biāo)”進(jìn)行優(yōu)化，這是多位了解“十二五”規(guī)劃制定情況人士的共識(shí)。

　　“十一五”規(guī)劃構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系，涵蓋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口資源環(huán)境、公共服務(wù)、人民生活等四個(gè)方面。

　　規(guī)劃提出的22項(xiàng)可量化指標(biāo)中，約束性指標(biāo)為八項(xiàng)，包括全國(guó)總?cè)丝诳刂�、單位GDP能耗降低、單位工業(yè)增加值用水量降低、耕地保有量等。

　　楊偉民透露，從執(zhí)行結(jié)果看，節(jié)能、減排指標(biāo)的完成情況較好，原因在于這兩項(xiàng)約束性指標(biāo)，被層層分解，同地方官員政績(jī)直接掛鉤。

　　預(yù)計(jì)到2010年年底，“十一五”規(guī)劃確定的單位GDP能耗降低20％的目標(biāo)可基本實(shí)現(xiàn)。

　　然而，地方有地方的難處。2009年開(kāi)始啟動(dòng)的“4萬(wàn)億”刺激計(jì)劃，促使高能耗、高排放行業(yè)快速增長(zhǎng)，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，節(jié)能減排形勢(shì)卻變得十分嚴(yán)峻，急劇的政策轉(zhuǎn)向讓地方措手不及。江蘇、河北等地區(qū)因此出現(xiàn)為完成節(jié)能減排任務(wù)拉閘限電的現(xiàn)象。

　　“節(jié)能減排一旦成為一個(gè)剛性的政治目標(biāo)，很難因時(shí)因勢(shì)進(jìn)行修正，由此給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一刀切式的沖擊，容易造成很大的負(fù)面效果�！敝芴煊抡f(shuō)。

　　隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，目前中國(guó)每年30億噸原煤的開(kāi)采量，已達(dá)到開(kāi)采極限。早在2000年中國(guó)研究能源發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略時(shí)就提出，到2020年，一次能源的消費(fèi)總量要控制在30億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，實(shí)際上在2010年已經(jīng)接近30億噸。按照8％的適度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，能源消費(fèi)總量按年均增長(zhǎng)4％進(jìn)行估算，2020年能源消費(fèi)總量將達(dá)52億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)中國(guó)資源和生態(tài)環(huán)境所能承載的極限。

　　“現(xiàn)在要求到2020年控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，能不能實(shí)現(xiàn)壓力依然很大�！眹�(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源所副所長(zhǎng)李俊峰對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

　　楊偉民認(rèn)為，在此種情況下，可考慮將單位GDP二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消耗兩個(gè)約束性指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃，以促進(jìn)由“高碳增長(zhǎng)”向“低碳增長(zhǎng)”的轉(zhuǎn)變。

　　彌補(bǔ)社會(huì)建設(shè)短板

　　社會(huì)發(fā)展失衡所帶來(lái)的沖突，已經(jīng)引起決策部門(mén)的關(guān)注，楊偉民表示，“十二五”規(guī)劃會(huì)把社會(huì)發(fā)展擺在更加突出的位置。

　　一個(gè)顯著的標(biāo)志是，中國(guó)“十二五”期間，可能正式實(shí)施調(diào)查失業(yè)率，如果確實(shí)如此，今后中國(guó)政府必將把失業(yè)率列入控制目標(biāo)之中。

　　調(diào)查失業(yè)率一旦實(shí)施，便不只統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的失業(yè)數(shù)字，還包含已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工而后失業(yè)的農(nóng)民工。

　　實(shí)際上，2009年人力資源和社會(huì)保障部已經(jīng)發(fā)布通知，要求勞務(wù)輸入地在登記失業(yè)率時(shí)，應(yīng)將已在用工地穩(wěn)定就業(yè)半年以上的農(nóng)民工納入其中。

　　而目前正在進(jìn)行的人口普查，也涵蓋了失業(yè)的內(nèi)容，或?yàn)槊髂陮?shí)施的季度失業(yè)調(diào)查做準(zhǔn)備。

　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局自從2005年就開(kāi)始探索城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，每半年進(jìn)行一次統(tǒng)計(jì)，但是該數(shù)字從未正式對(duì)外公布，其主要原因在于，現(xiàn)行的登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率之間，可能存在一定程度的偏差，與政府的控制目標(biāo)有差距。

　　據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所所長(zhǎng)楊宜勇介紹，目前實(shí)際的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率比公布的登記失業(yè)率大約高出1個(gè)－2個(gè)百分點(diǎn)，“這比社會(huì)預(yù)想的要低得多�！贝饲�，一些民間機(jī)構(gòu)和學(xué)者稱(chēng)，中國(guó)實(shí)際失業(yè)率超過(guò)10％。

　　1994年，中國(guó)將“待業(yè)登記”更名為“失業(yè)登記”，“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”也由此開(kāi)始發(fā)布。由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是目前官方正式對(duì)外公布和使用的惟一失業(yè)率指標(biāo)，因此，該指標(biāo)及數(shù)據(jù)被作為判斷中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重要依據(jù)。

　　楊宜勇認(rèn)為，“十二五”前半期城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率可控制在7％左右，后半期控制在5％左右，整個(gè)“十二五”時(shí)期控制在6％左右�！斑@個(gè)數(shù)字與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)比較并不高，也不會(huì)引起大的社會(huì)震動(dòng)，可作為約束性指標(biāo)提出來(lái)，促使地方政府把就業(yè)問(wèn)題列為優(yōu)先目標(biāo)統(tǒng)籌安排，這樣也逐漸把地方政府從GDP怪圈中釋放出來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整�！�

　　此外，接受采訪的各界人士普遍認(rèn)為，“十二五”社會(huì)建設(shè)的成敗取決于中國(guó)財(cái)政體制的改革，能否建立起“以人為本”的公共財(cái)政。

　　多年來(lái)，國(guó)家和地方財(cái)政支出最大的兩部分為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。

　　中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)高培勇表示，1994年分稅制實(shí)行以來(lái)，中國(guó)財(cái)政體制面臨的最大難題是中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的不對(duì)等，地方政府財(cái)權(quán)有限，而承擔(dān)的事權(quán)又大多具有一票否決威力，地方政府不得不患上“招商、土地財(cái)政依賴(lài)癥”，一旦把資源稅、房產(chǎn)稅、環(huán)保稅乃至遺產(chǎn)稅等地方享有較大比例的稅種明確下來(lái)，規(guī)制化后，可以扭轉(zhuǎn)現(xiàn)在財(cái)政上的一些畸形局面。

　　中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所承擔(dān)國(guó)家發(fā)改委“十二五”財(cái)政體制改革課題，據(jù)高培勇介紹，目前的研究思路是“按照‘一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)’的原則，最終形成中央、省、市（縣）三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制”。

　　政府轉(zhuǎn)型期待

　　中國(guó)社會(huì)面臨著自1978年改革開(kāi)放以來(lái)的第二次轉(zhuǎn)型。這次轉(zhuǎn)型與第一次轉(zhuǎn)型有著本質(zhì)不同，第一次轉(zhuǎn)型主要完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，而第二次轉(zhuǎn)型則是需要政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)心理等緊密配合、全面平衡的變革，其難度比第一次要大得多。

　　在高培勇看來(lái)，在過(guò)去的30年中，經(jīng)濟(jì)改革單兵突進(jìn)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷不同步，GDP的增長(zhǎng)和普通民眾基本生活狀況改善之間的關(guān)系出現(xiàn)了失衡，所謂“快馬拉慢車(chē)”。社會(huì)矛盾的積累和經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的形勢(shì)，迫使政府轉(zhuǎn)型進(jìn)入深水區(qū)。

　　周天勇表示，“十二五”期間，一些高難度的改革，必將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

　　中國(guó)的貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距的不斷擴(kuò)大，更重要的是，一些公平機(jī)制的缺失，讓中國(guó)進(jìn)入 “風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。而且隨著中國(guó)不斷融入世界，如何在全球化背景之下，治理一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，是中國(guó)政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　因此，政府管理模式的改善日益迫切。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)汪玉凱認(rèn)為，政府改革將取代企業(yè)改革，成為事關(guān)全局的改革重點(diǎn)。而政府改革關(guān)鍵就在于如何用法律來(lái)約束政府行為。

　　“中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實(shí)際上就是一場(chǎng)從人治向法治的轉(zhuǎn)型。未來(lái)的中國(guó)政府，要從管制政府走向服務(wù)政府，要從無(wú)限政府走向有限政府。要從集權(quán)走向分權(quán)，要從統(tǒng)治走向治理�！蓖粲駝P表示。

　　在汪玉凱看來(lái)，制定一個(gè)好的“十二五”規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否有實(shí)質(zhì)突破。他認(rèn)為，雖然早在2003年，中央即已提出政府轉(zhuǎn)型，但政府轉(zhuǎn)型和其自身利益問(wèn)題卻日益緊密地捆綁在一起。行政體制改革作為中國(guó)政經(jīng)生活的具體投射窗口，在十七大報(bào)告中還被提到很高程度，社會(huì)各界都對(duì)此寄予希望。然而，該領(lǐng)域的改革推動(dòng)并不順利�！霸谏鐣�(huì)和經(jīng)濟(jì)的高壓下，‘十二五’期間，政府轉(zhuǎn)型應(yīng)有實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)�！�

　　周天勇認(rèn)為，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的縮影，絕不僅僅單純靠行政系統(tǒng)自身就能夠解決。目前來(lái)看，政府還沒(méi)有改革自身的足夠動(dòng)力。

　　“改革未及時(shí)啟動(dòng)的結(jié)果，就是增大了未來(lái)改革的難度。在利益集團(tuán)格局進(jìn)一步成型和強(qiáng)化的背景下，未來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能，難度會(huì)明顯加大，成本也會(huì)更高�！敝芴煊抡f(shuō)。

來(lái)源：《財(cái)經(jīng)》