近年來，我國天然氣消費以每年15％的速度快速增長，在能源消費中的地位和作用日益突出。因此完善天然氣價格管制，大力推進(jìn)天然氣等傳統(tǒng)清潔能源開發(fā)利用，必須納入“十二五”能源規(guī)劃予以重點關(guān)注。

    我國天然氣能源利用和消費概況

    天然氣占我國能源結(jié)構(gòu)比重較低

    我國能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占70.4％，天然氣占3.3％，僅為世界平均水平的12.9％（見表一）。2008年，我國的天然氣人均消費為58立方米，僅為世界人均的11％，能源消費結(jié)構(gòu)亟待改善。

    我國天然氣產(chǎn)需矛盾比較突出

    隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)保意識的提高以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，近年來我國天然氣行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入到一個前所未有的快速發(fā)展時期。截至2007年底，全國城市天然氣管網(wǎng)里程已達(dá)15.5萬公里，城市天然氣用氣人口已達(dá)1.01億。2001至2008年期間，我國天然氣生產(chǎn)量年均增長14.4％，消費量年均增長15.7％，而世界同期約為2.9％。相對于市場的巨大需求潛力，我國的天然氣資源又相對匱乏。我國天然氣資源人均占有量僅為世界人均值的8.5％。至2015年，預(yù)計消費量將達(dá)2200億方，預(yù)計國內(nèi)產(chǎn)量1356億方，缺口達(dá)844億方，對外依存度將超過38％，天然氣產(chǎn)需矛盾日益突出，天然氣行業(yè)發(fā)展形勢嚴(yán)峻。

    天然氣價格管制的國際比較及啟示

    天然氣產(chǎn)業(yè)特征與經(jīng)濟(jì)管制原則

    天然氣是自然壟斷和非自然壟斷相結(jié)合的行業(yè)，其勘探開發(fā)領(lǐng)域具有非自然壟斷的特點；而其輸配系統(tǒng)是網(wǎng)絡(luò)依賴型領(lǐng)域，具有典型的自然壟斷性質(zhì)。對天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制的關(guān)鍵在于按照產(chǎn)業(yè)鏈的不同經(jīng)濟(jì)特性確定管制的原則。即：在非自然壟斷領(lǐng)域的上游領(lǐng)域以及終端市場，逐步放松管制、充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用；而在“市場失靈”的中下游自然壟斷領(lǐng)域（長輸管網(wǎng)和城市輸配氣領(lǐng)域）授予經(jīng)營者壟斷權(quán)，但必須通過政府的公平、透明、獨立的監(jiān)管來替代市場機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，建立公平競爭的市場環(huán)境。

    天然氣價格管制的國際比較

    價格管制是天然氣行業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的一項重要內(nèi)容。按天然氣的產(chǎn)、供、銷環(huán)節(jié)，國外天然氣價格可分為井口價、城市門站價和終端用戶價三種類別。從總的趨勢看，隨著各國天然氣工業(yè)與市場發(fā)展的不斷成熟，政府對天然氣井口價格（出廠價格）的管制一般經(jīng)歷了早期以控制為主，之后放松管制甚至完全解除控制等階段，對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸價格和城市燃?xì)馀錃赓M則基本上由政府進(jìn)行管制。

    美國、加拿大在天然氣資源開發(fā)領(lǐng)域，兩國推行普遍競爭、防止壟斷和適度行政管理控制相結(jié)合的政策。天然氣的井口價格已經(jīng)完全市場化，由供需雙方談判決定。天然氣的管道運輸和銷售配送是兩國政府重點監(jiān)管的領(lǐng)域。兩國均對石油天然氣長距離管道運輸和城市配氣費率、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)均實行了較為嚴(yán)格的審批和監(jiān)管，并各有一套科學(xué)合理的運輸和配送費率形成機(jī)制。

    歐盟國家天然氣行業(yè)的發(fā)展歷程各不相同，市場結(jié)構(gòu)也有較大差異。

一般而言，這些國家的天然氣行業(yè)已進(jìn)入氣源多元化、市場需求穩(wěn)定、基礎(chǔ)設(shè)施完善的成熟期，但各國市場發(fā)育程度不一，發(fā)展最快的國家如英國已經(jīng)進(jìn)入全面市場競爭階段。有些國家如德國、法國市場化程度卻相對較低。
    天然氣定價機(jī)制總體現(xiàn)狀

    國外天然氣定價機(jī)制與天然氣市場的體制密切相關(guān)�？偟膩碚f，在世界范圍內(nèi)，天然氣的定價政策主要仍采用與替代燃料掛鉤、以市場凈回值定價為主的壟斷性定價，但目前許多國家在不斷采取措施，放開市場，引入競爭（具體見表二）。改革的進(jìn)程還要取決于各國的天然氣市場的成熟程度。

    幾點啟示

    一是天然氣行業(yè)需要政府的有效管制。（1）天然氣供應(yīng)事關(guān)國計民生，不能中斷。城鎮(zhèn)運行和市民生活與天然氣休戚相關(guān)。天然氣的供應(yīng)安全已成為重要的社會問題和政治問題。（2）一次能源的消費對環(huán)境保護(hù)影響較大。合理開發(fā)使用天然氣對于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，解決世界日趨惡化的環(huán)境問題具有重大意義。（3）從行業(yè)經(jīng)濟(jì)特性來看，在自然壟斷領(lǐng)域要打破運銷縱向一體化所形成的壟斷，引入競爭機(jī)制。尤其是在已建成的天然氣管網(wǎng)中，允許第三方進(jìn)入。

    二是正確把握行業(yè)特點結(jié)合本國實際實施管制。歐美各國天然氣行業(yè)的發(fā)展歷史顯示，管制模式是由該國的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)體制、社會發(fā)展水平、工業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦，乃至人文環(huán)境等多種因素決定的，并無最佳模式。但是，高效的天然氣行業(yè)管制卻存在共同的特點和規(guī)律，即：上游行業(yè)（天然氣開采）存在競爭，并能夠自由地進(jìn)入該市場；管道運輸向第三方開放，政府對管輸價格和配氣費用進(jìn)行監(jiān)管；具備完善的政府監(jiān)管體系等。

    三是不斷完善天然氣行業(yè)管制體系。各國引入競爭，開放天然氣市場并不意味著政府放松監(jiān)管，事實上，在此過程中，各國普遍加強(qiáng)了對天然氣市場的監(jiān)管，如成立天然氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)；制定專門的法律和法規(guī)，以及行業(yè)發(fā)展政策，對行業(yè)實施有效監(jiān)管；加強(qiáng)對管輸和配氣價格的監(jiān)管，建立科學(xué)合理的運輸和配送費率形成機(jī)制。

    四是構(gòu)建天然氣競爭性市場格局是最終目的。從歐美國家天然氣行業(yè)發(fā)展看，均是通過市場作用和政府管制相結(jié)合的機(jī)制，逐步放松價格管制，構(gòu)建競爭性市場格局，為天然氣行業(yè)的所有參與者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的投資和經(jīng)營者尋找到一個利益平衡點，以此保證天然氣行業(yè)健康發(fā)展。

    我國天然氣價格管制現(xiàn)狀與存在的問題

    我國天然氣行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與特點

    目前我國天然氣行業(yè)正處于成長階段的初期。從市場發(fā)育程度看，存在著巨大的潛在市場需求，但現(xiàn)實需求的開發(fā)卻因基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重滯后而受到制約。從市場開放程度看，中石油、中石化和中海油在陸�？碧介_發(fā)、管道建設(shè)、油氣運輸及銷售領(lǐng)域已經(jīng)構(gòu)成有限競爭，氣源結(jié)構(gòu)的多元化格局已逐步形成。但是，與歐美國家相比，我國的天然氣發(fā)展也有其特殊性：一是天然氣勘探開發(fā)領(lǐng)域基本處于壟斷狀態(tài)。二是天然氣行業(yè)的發(fā)展存在較大的地區(qū)差異。三是我國缺乏完善的城市煤氣配送網(wǎng)絡(luò)。四是我國有豐富的煤炭資源，必須充分考慮可替代燃料的競爭力。

    我國現(xiàn)行天然氣價格管理體系

    目前，我國城市天然氣價格包括出廠價、管輸價、城市管網(wǎng)價（終端零售價）三部分，實行分段管轄。

    天然氣價格存在的主要問題

    一是國產(chǎn)天然氣價格與可替代能源價格相比偏低。目前我國天然氣價格不足成品油價格的30%。同時，與其他國家天然氣價格相比，我國用氣價格也處于較低水平。由于國產(chǎn)天然氣價格與可替代能源價格相比偏低，各地紛紛爭上以天然氣為原料的加工項目，導(dǎo)致部分地區(qū)天然氣供求矛盾日益突出。

    二是國內(nèi)天然氣價格和國際市場天然氣價格脫軌。2008年，我國陸上天然氣平均出廠（首站氣價）基準(zhǔn)價水平遠(yuǎn)低于日本LNG到岸價、中亞進(jìn)口氣到岸價和美國井口價。隨著進(jìn)口氣量的增加，高價進(jìn)口氣與國產(chǎn)低氣價的矛盾日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了我國對海外能源的有效利用。

    三是價格體系過于復(fù)雜、不盡合理。天然氣出廠價方面，按用戶按類別分化肥、直供工業(yè)和城市燃?xì)夥謩e定價。管輸價格方面，西氣東輸線的管輸價格也分直供工業(yè)、發(fā)電和城市燃?xì)馊�種類型。這種分類定價不能體現(xiàn)公平原則。

    四是不適應(yīng)管道聯(lián)網(wǎng)供氣的形勢變化。到2008年底全國已建成天然氣長輸管線2.7萬公里，到2015年天然氣長輸管線將超過5萬公里。屆時天然氣管道聯(lián)網(wǎng)供氣的格局基本形成�，F(xiàn)行的管輸費“一線一價”定價方式已無法適應(yīng)管道快速發(fā)展形成多氣源、多路徑網(wǎng)絡(luò)供氣的形勢要求。

    完善我國天然氣價格管制的政策建議

    加快構(gòu)建競爭性的市場結(jié)構(gòu)

    加快上游市場開放步伐。要通過礦權(quán)制度的改革，在礦權(quán)的授予中引入競爭機(jī)制，允許并鼓勵國內(nèi)外有資質(zhì)的企業(yè)參與上游氣田的勘探開發(fā)。逐步放開天然氣的進(jìn)口權(quán)，有序、穩(wěn)妥地擴(kuò)大液化天然氣的進(jìn)口。通過加快上游市場開放步伐，建立競爭性市場，實現(xiàn)天然氣氣源的多元化。

    建立管網(wǎng)公開準(zhǔn)入機(jī)制。將具有自然壟斷特性的管道運輸與非自然壟斷的天然氣上游勘探開發(fā)和生產(chǎn)分離，即管道運輸業(yè)務(wù)和供應(yīng)業(yè)務(wù)相分離，逐步建立管網(wǎng)第三方公開準(zhǔn)入機(jī)制，保證任何有資質(zhì)經(jīng)營天然氣業(yè)務(wù)的企業(yè)公平地進(jìn)入管網(wǎng)。

    加快構(gòu)建天然氣行業(yè)的法律體系

    盡快研究制定《天然氣法》以及配套措施，明確行業(yè)準(zhǔn)入、項目審批、價格制定、普遍服務(wù)、有序競爭、權(quán)利義務(wù)、信息公開等規(guī)定，逐步形成完整、透明、公正，以市場化原則為基礎(chǔ)的法律規(guī)制體系。

    改革和完善天然氣價格形成機(jī)制

    改革上游天然氣價格形成辦法。在定價形式方面，繼續(xù)完善政府指導(dǎo)價。取消按用途分類作價，改按用氣要求不同，形成不同的結(jié)算價格。在定價內(nèi)容方面，建立生產(chǎn)成本加成與掛鉤國際相結(jié)合的綜合井口定價模式，即：在以成本加成的方式形成我國井口指導(dǎo)價格基礎(chǔ)上，加權(quán)國際氣價進(jìn)行綜合平衡。

    加強(qiáng)對中游管道運輸價格監(jiān)管。盡快制定天然氣管輸定價辦法，對管輸價格要有統(tǒng)一的測算方法，明確有關(guān)測算參數(shù)，如計算期、折舊年限、還貸年限以及投資回報率等。在加快試點的基礎(chǔ)上，逐步推行容量預(yù)訂費加管輸使用費的兩部制價格設(shè)計方法。

    短期內(nèi)考慮制定天然氣省區(qū)門站價格。隨著西氣東輸二線的建設(shè)，國內(nèi)天然氣管道已經(jīng)初步形成網(wǎng)絡(luò)。為適應(yīng)多氣源、多路徑的供氣形式，可考慮制定捆綁式定價方案，即政府制定省區(qū)門站價格。這種方案操作相對簡單，易于監(jiān)管。但是長期來看，還是應(yīng)逐步放開井口價格管制、合理制定管輸價格。

    加強(qiáng)對城市配氣管網(wǎng)配送費用的監(jiān)管。國家對各地配氣費的測算方法和相關(guān)參數(shù)沒有統(tǒng)一規(guī)定，各地配氣費水平差異很大，投資者回報率也相差很大。應(yīng)把下游城市管網(wǎng)建設(shè)納入天然氣工業(yè)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，并加強(qiáng)對城市配氣費監(jiān)管的指導(dǎo)，制定統(tǒng)一的配氣價格監(jiān)管辦法，對城市管網(wǎng)配送價格的制定程序、定價方法、投資收益率、投資回收期等做出規(guī)定，強(qiáng)化對城市管網(wǎng)配氣價格的監(jiān)管。

    （作者單位：國家發(fā)展改革委價格監(jiān)督檢查司）

來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報