政策密集出臺(tái)顯示改革決心
5月18日,鐵道部對(duì)外公布《鐵道部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見(jiàn)》,提出了深入推進(jìn)鐵路投融資體制改革等14條具體措施。一石激起千層浪。最敏銳的證券市場(chǎng)在21日開(kāi)市第一天就反應(yīng)強(qiáng)烈,滬深股市鐵路板塊強(qiáng)勢(shì)拉高,南方軸承、國(guó)恒鐵路等鐵路行業(yè)個(gè)股封在漲停。
“此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》并非鐵路首次敞開(kāi)融資大門(mén),應(yīng)該算是鐵路投融資體制改革的延續(xù),是一種量變。”中國(guó)鐵道學(xué)會(huì)運(yùn)輸委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、北京交通大學(xué)教授紀(jì)嘉倫說(shuō)。
早在2005年7月,鐵道部為響應(yīng)政府提出的支持非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策精神,就曾出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》提出“按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則,凡是允許外資進(jìn)入的鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域,也允許國(guó)內(nèi)非公有資本進(jìn)入,并適當(dāng)放寬條件”。此后的2006年6月,鐵道部還曾推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”的原則。
與2005年、2006年兩份投融資改革方案相比,此次發(fā)布的“新14條”內(nèi)容雖較簡(jiǎn)短,但仍不乏亮點(diǎn)。
在投資主體上,“新14條”明確,“對(duì)各類投資主體同等對(duì)待,對(duì)民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件!
在投資領(lǐng)域上,“新14條”在過(guò)去開(kāi)放的建設(shè)、客貨運(yùn)輸、裝備制造和多元經(jīng)營(yíng)四大板塊的基礎(chǔ)上,又增加了鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)、安全評(píng)估、專業(yè)培訓(xùn)、合同能源管理等第三方技術(shù)服務(wù)。
在改革力度上,“新14條”的最后兩條分別為“加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)與政府信息公開(kāi)工作”和“切實(shí)轉(zhuǎn)變鐵道部職能”,這在過(guò)去的改革方案中從未出現(xiàn)。這也意味著加大鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新力度,還鐵路運(yùn)輸企業(yè)以市場(chǎng)主體地位,被提到了突出的位置。
更值得注意的是,在“新14條”公布后,鐵道部又相繼公布了《關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《鐵路產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》等改革配套措施。前者取消了18個(gè)鐵路局原有的鐵路工程交易中心,所有的鐵路工程項(xiàng)目按照屬地或授權(quán)原則,進(jìn)入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo);后者放開(kāi)了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì),使民營(yíng)資本進(jìn)入鐵路產(chǎn)品認(rèn)證、質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)等第三方技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)具有了可操作性。
“把鐵路工程項(xiàng)目納入地方公共資源交易市場(chǎng)招投標(biāo),同時(shí)開(kāi)放鐵路產(chǎn)品認(rèn)證市場(chǎng),改變了鐵路既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的傳統(tǒng),維護(hù)了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,也有利于推動(dòng)鐵路系統(tǒng)的政企分開(kāi),事實(shí)上也有助于民間資本在公平原則下進(jìn)入鐵路投資領(lǐng)域。”紀(jì)嘉倫說(shuō),“從更深的層次上講,這實(shí)際上是找到了鐵路改革的一個(gè)容易切入、又影響較大的切口,表明了鐵路體制改革的決心!
民間資本謹(jǐn)慎對(duì)待鐵路開(kāi)門(mén)招商
然而,“新14條”出臺(tái)已滿月,市場(chǎng)觀望的氣氛卻越加濃郁。
在開(kāi)放程度最高的裝備制造領(lǐng)域,企業(yè)普遍持謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度。山東一家生產(chǎn)鐵路列車(chē)配套部件的企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹,裝備制造領(lǐng)域算是最早開(kāi)放的鐵路市場(chǎng),如今僅為高鐵列車(chē)提供配套零部件的民營(yíng)企業(yè)就有上千家。但是,這些民營(yíng)企業(yè)中也有一些并非是在招投標(biāo)中公平勝出,而是靠“潛規(guī)則”,由鐵路系統(tǒng)內(nèi)某些領(lǐng)導(dǎo)“點(diǎn)裝”上位的!拌F路市場(chǎng)長(zhǎng)期比較封閉,一方面是因?yàn)閷I(yè)性非常高,另一方面也是因?yàn)檫@個(gè)市場(chǎng)不太透明。長(zhǎng)期以來(lái)被關(guān)在市場(chǎng)門(mén)外的,不僅有民營(yíng)企業(yè),也有國(guó)企。我們需要的并非是對(duì)哪一種資本特別的優(yōu)待,而是一個(gè)公開(kāi)、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。而現(xiàn)狀離這個(gè)目標(biāo)還有很大一段距離,需要改革的地方還有很多!
已涉足建設(shè)及運(yùn)輸市場(chǎng)的民間資本,對(duì)“新14條”沒(méi)有涉及“實(shí)質(zhì)性改革”則表示了較大的遺憾。
“現(xiàn)在這個(gè)鼓勵(lì)民間資本的意見(jiàn),我們沒(méi)啥感覺(jué),也沒(méi)覺(jué)得鐵路上有什么變化。一切都和原來(lái)一樣!眱(nèi)蒙古鄂爾多斯一家煤炭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理部經(jīng)理劉志剛說(shuō)。劉志剛所在的企業(yè)從事煤炭的生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售。為了更好地發(fā)展事業(yè),公司于2008年投資建設(shè)了一條長(zhǎng)2.56公里、年設(shè)計(jì)運(yùn)量2000萬(wàn)噸的鐵路貨運(yùn)集疏運(yùn)站。這條短短的鐵路線直接接入包西鐵路,使企業(yè)的單位運(yùn)輸成本比原來(lái)公路轉(zhuǎn)鐵路的模式降低了3/4。
劉志剛是上一輪鐵路投融資體制改革中先吃到螃蟹的代表。然而,他覺(jué)得投資回報(bào)并不理想。盡管線路短,從跑審批開(kāi)始到投入使用,劉志剛花了5年多的時(shí)間。按市場(chǎng)測(cè)算,這個(gè)投資6億多元的集疏運(yùn)站,即便按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的一半來(lái)運(yùn)輸,最快3年,最慢5年,就能收回成本。但是如今投資收回了不到1/10,根本無(wú)法贏利。“車(chē)皮計(jì)劃一直批不下來(lái)。這條線的實(shí)際運(yùn)量還不到500萬(wàn)噸,這就好比我一頓飯吃6個(gè)饅頭才能吃飽,可現(xiàn)在只給我1個(gè)吃,還不夠塞牙縫的!
如今的“新14條”也沒(méi)能讓劉志剛看到新希望!斑@次出臺(tái)的新政策,又壓根兒沒(méi)提車(chē)皮的事兒。運(yùn)輸計(jì)劃、調(diào)度這種核心資源都攥在人家手里時(shí),實(shí)質(zhì)性的改革啥也沒(méi)有。投資鐵路真是要特別謹(jǐn)慎!
曾試圖涉足鐵路、卻屢屢碰壁的一位浙江投資商也與劉志剛有同感!斑@次出臺(tái)的細(xì)則有些像中央給的時(shí)間緊迫而被迫交卷的感覺(jué)。這種‘婚姻’能不能持久美滿,恐怕投資者都會(huì)謹(jǐn)慎掂量一下!
民間投資為何與鐵路難接軌
如果從2005年的那次“開(kāi)門(mén)招商”算起,鐵路投融資改革其實(shí)已經(jīng)走過(guò)了7個(gè)年頭。然而,進(jìn)入鐵路市場(chǎng),特別是建設(shè)、運(yùn)輸領(lǐng)域的民間資本屈指可數(shù),而且像國(guó)恒鐵路這樣的民營(yíng)企業(yè)“先驅(qū)者”,其鐵路業(yè)務(wù)的業(yè)績(jī)一直堪憂。那么是什么阻礙了民資與鐵路順利接軌呢?
紀(jì)嘉倫分析,鐵路投融資改革效果不理想的關(guān)鍵是兩個(gè)問(wèn)題,一是在鐵路系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式并不透明的情況下,較難取信于社會(huì)資本,保障其投資收益權(quán);二是在多元化投資主體下,鐵路需要放棄部分決策權(quán)和控制權(quán),而一些優(yōu)質(zhì)資源讓渡于其他投資者,而如何分配路網(wǎng)資源,鐵路沒(méi)有想清楚。
即便明確了鐵路大門(mén)應(yīng)向民間資本無(wú)條件敞開(kāi),長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的中國(guó)鐵路,在建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)模式等很多方面存在著體制性的障礙。
中國(guó)鐵路目前的規(guī)劃建設(shè)并不以盈利為首要目的,而是優(yōu)先滿足群眾基本出行需求,以及大宗商品的公益性運(yùn)輸。鐵路還實(shí)行計(jì)劃管理體制,有限的“車(chē)皮”調(diào)往哪里,如何分配,全靠“計(jì)劃”,聽(tīng)統(tǒng)一調(diào)度指揮,而這種計(jì)劃安排往往是不惜一切經(jīng)濟(jì)代價(jià)的。為了保民生,西部鐵路貨運(yùn)都常常是空車(chē)調(diào)入,而東部鐵路在春運(yùn)期間常!巴X洷?汀。
例如,新疆棉花外運(yùn),全國(guó)10個(gè)鐵路局都會(huì)提供空棚車(chē)馳援新疆。僅2011年9月1日至10月10日,鐵道部向?yàn)豸斈君R鐵路局排送空棚車(chē)7680輛,專門(mén)用于新疆棉花運(yùn)輸!叭珖(guó)鐵路貨車(chē)請(qǐng)車(chē)滿足率不足45%,可是為了保證棉花運(yùn)輸,鐵路不惜代價(jià)千里調(diào)集空車(chē)進(jìn)疆,同時(shí)又放棄高運(yùn)價(jià)的貨種,這才保證了我國(guó)40%的棉花產(chǎn)量得以順利運(yùn)出新疆。”烏魯木齊鐵路局運(yùn)輸處處長(zhǎng)陸洲說(shuō)。
中國(guó)鐵路還長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃價(jià),鐵路運(yùn)輸價(jià)格并不跟隨成本及供需關(guān)系及時(shí)調(diào)整,定價(jià)機(jī)制不以盈利為目的。
而最讓外界難以掌握鐵路行業(yè)現(xiàn)狀的,還有目前鐵路采取的統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分的清算模式。雖然各鐵路局名義上是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的企業(yè),但由于鐵路統(tǒng)一實(shí)行計(jì)劃管理,各鐵路局又常常為了滿足統(tǒng)一的調(diào)度而資源互借,因此各鐵路局的最后收支也由鐵道部統(tǒng)一核算,表面上是“肉爛在鍋里”,實(shí)際上各鐵路局都交不出一本清晰的收支賬。
即便地方鐵路局內(nèi)部人士,也認(rèn)為目前鐵路實(shí)行的計(jì)劃管理體制是民間資本入市的最大障礙。南方某鐵路局內(nèi)部人士坦言,“鐵路要賺錢(qián),必須要接入既有鐵路網(wǎng),還要有車(chē)過(guò)路。如果鐵路局不給它車(chē)皮或不讓別的車(chē)走這條線,那它就沒(méi)法賺錢(qián)。如果投資的時(shí)候就知道自己的命脈會(huì)被抓在別人手里,應(yīng)該沒(méi)人會(huì)愿意做這樣的投資。”
在這樣一套不透明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下,還容易滋生一些侵蝕公共利益的潛規(guī)則。不少參與鐵路投資的民營(yíng)企業(yè)坦言,為了爭(zhēng)取車(chē)皮計(jì)劃,曾給鐵路局下屬的多種經(jīng)營(yíng)公司一噸貨幾十到幾百元的計(jì)劃費(fèi)、點(diǎn)裝費(fèi)。盡管所謂的“計(jì)劃費(fèi)”是鐵道部明令禁止的,卻是繞不過(guò)去的!案母锊挥|及管理體制本質(zhì),就有權(quán)力尋租的空間,回報(bào)就無(wú)法合理。它既不愿意動(dòng)‘親兒子’的利益,又怎么能讓大家甘心情愿地去投錢(qián)?”上述浙江投資商說(shuō)。
投融資倒逼鐵路體制改革
“民間資本是逐利的,要吸引它,必須要說(shuō)清投資投向哪里,怎么花,怎么賺。要吸引民間投資,不僅在于鐵路投融資體制的改革,而且涉及鐵路體制方方面面的改革。而這種倒逼的效果恰恰是深化鐵路體制改革需要的!奔o(jì)嘉倫說(shuō)。
如今,中國(guó)鐵路“負(fù)債高、很缺錢(qián)、急籌資”,投融資體制改革已刻不容緩。近些年,大規(guī)模的建設(shè)使中國(guó)鐵路的資產(chǎn)負(fù)債率一直保持在較高水平。而近兩年,銀行信貸資金發(fā)放比較嚴(yán)格,地方資金到位率不太理想,鐵道部又處在貸款債務(wù)償還高峰期,又進(jìn)一步加劇了資金緊張局面。在這種情況下,要保持鐵路發(fā)展的合理規(guī)模與進(jìn)度,就必須重視“錢(qián)從哪兒來(lái)的問(wèn)題”。
實(shí)施鐵路投融資改革的基礎(chǔ),便是中國(guó)鐵路網(wǎng)的頂層設(shè)計(jì),即在規(guī)劃階段引入合理的商業(yè)評(píng)估機(jī)制!坝腥苏J(rèn)為,鐵路是基本公共服務(wù),應(yīng)該全部由財(cái)政撥款建設(shè)和維護(hù)。也有人說(shuō),運(yùn)輸業(yè)應(yīng)該是充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,鐵路應(yīng)該像民航、公路一樣,完全實(shí)行社會(huì)融資、商業(yè)運(yùn)營(yíng)。其實(shí),這兩種觀點(diǎn)都是‘一刀切’。中國(guó)鐵路網(wǎng)既要有青藏鐵路這樣的賠本也要開(kāi)通的公益性鐵路,也要有京滬高鐵這樣具有商業(yè)價(jià)值的線路,不能一概而論。因此,實(shí)施鐵路投融資改革的基礎(chǔ),就是在規(guī)劃階段引入商業(yè)性與公益性的評(píng)估機(jī)制,市場(chǎng)能解決的,讓市場(chǎng)解決;市場(chǎng)不能解決的,由財(cái)政兜底!敝袊(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王德榮表示。
據(jù)介紹,國(guó)際上鐵路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理無(wú)論采取哪種模式,都是以獨(dú)立的企業(yè)進(jìn)行運(yùn)作,實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)核算,最后在相應(yīng)領(lǐng)域配以財(cái)政補(bǔ)貼。例如以瑞典為代表的公益性運(yùn)輸與商業(yè)運(yùn)輸剝離模式。商業(yè)線路全部交由企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng),而國(guó)家成立獨(dú)立的綠色運(yùn)輸公司,承擔(dān)全部的非盈利性運(yùn)輸,其單獨(dú)核算,并由政府財(cái)政埋單。
實(shí)際上,在2005年《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》中,就已經(jīng)大膽提出了“要研究借鑒特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)以及BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、PPP(公共部門(mén)與私人企業(yè)合作)等多種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式,探索適合我國(guó)鐵路特點(diǎn)的合資鐵路經(jīng)營(yíng)機(jī)制”。
“中國(guó)幅員遼闊、區(qū)域發(fā)展不均衡,任何國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都不可能照搬照抄就靈驗(yàn)。但是中國(guó)人聰明勤勞了五千年,如今民間資本很充足,一旦體制機(jī)制理順了,創(chuàng)新舉措會(huì)很多,而且不差錢(qián)!”王德榮說(shuō)。
來(lái)源:人民日?qǐng)?bào)