中國現(xiàn)行礦權(quán)制度及礦業(yè)管理體制，并未緊隨頁巖氣的政策春風(fēng)而調(diào)整，這使民企和外企投資頁巖氣面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)
中國頁巖氣的主管機(jī)構(gòu)，正向民企和外資頻伸橄欖枝。
11月22日，國土資源部公布了《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣勘查開采及監(jiān)督監(jiān)管有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)，文中明確規(guī)定，“鼓勵(lì)符合條件的民營企業(yè)投資勘查、開采頁巖氣；鼓勵(lì)擁有頁巖氣勘查、開采技術(shù)的外國企業(yè)以合資、合作形式參與我國頁巖氣勘查、開采�！�
此前半個(gè)月，財(cái)政部宣布將在2012年至2015年對頁巖氣開發(fā)實(shí)施0.4元/立方米的補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況予以調(diào)整。
在10月25日舉行的中國頁巖氣探礦權(quán)第二輪招標(biāo)中，包括三大國家石油公司在內(nèi)的83家各種所有制企業(yè)，參與了20個(gè)區(qū)塊的競標(biāo)。
中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席能源研究員陳衛(wèi)東說：“在中國現(xiàn)代石油工業(yè)歷史上，這是首次向國內(nèi)所有符合投標(biāo)資質(zhì)的企業(yè)招標(biāo)，參與油氣資源上游投資作業(yè)，不再以企業(yè)所有制設(shè)限，中國本土企業(yè)家可以進(jìn)入最需要?jiǎng)?chuàng)新精神的油氣上游行業(yè)”。
國際石油公司也紛紛入宴，與國家石油公司開展頁巖氣勘探開發(fā)合作。中石油與殼牌簽訂了富順-永川聯(lián)合評(píng)價(jià)協(xié)議，與挪威國家石油公司、�？松梨凇⒖捣崎_展聯(lián)合研究，簽署合作協(xié)議；中石化與BP、雪佛龍合作開發(fā)凱里、龍里區(qū)塊；斯倫貝謝也通過入股安東石油大力布局中國市場。
國家能源局油氣司副司長楊雷稱，頁巖氣開采鼓勵(lì)投資多元化，歡迎民企和外資進(jìn)入。
中國頁巖氣開發(fā)能否更加透明、高效和市場化，關(guān)鍵是能否成功鼓勵(lì)民企及外資進(jìn)入，這已是業(yè)界共識(shí)。但最初的興奮過后，民企和外企發(fā)現(xiàn)，中國現(xiàn)行礦權(quán)制度及礦業(yè)管理體制并未緊隨頁巖氣的政策春風(fēng)而調(diào)整，這使他們投資頁巖氣面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。
這些風(fēng)險(xiǎn)包括：招標(biāo)區(qū)塊地質(zhì)信息不足，將使企業(yè)無法對區(qū)塊價(jià)值進(jìn)行判斷；探、采礦權(quán)分離，將使投資者權(quán)益得不到保障；區(qū)塊退出機(jī)制執(zhí)行無力，將使民企發(fā)展空間受到擠壓。
一位民營石油公司高管將此形容為：手持邀請函，卻難以真正入場。另一家著名國際石油公司的高管則表示，“顧慮重重，不敢輕易介入�！�
關(guān)鍵信息缺失
企業(yè)進(jìn)入頁巖氣領(lǐng)域的第一步，是掌握區(qū)塊的地質(zhì)信息。資料顯示，在第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)中，國土資源部列出的20個(gè)區(qū)塊均只有簡單的位置介紹，幾乎未提供任何對區(qū)塊資源價(jià)值判斷有用的數(shù)據(jù)。
這正是現(xiàn)行體制給民企和外資們提出的第一個(gè)難題——招標(biāo)區(qū)塊地質(zhì)資料信息嚴(yán)重不足。
一位要求匿名的國際著名油服公司技術(shù)專家表示，“這在美國的區(qū)塊招標(biāo)中是不可想象的。”
判斷一個(gè)區(qū)塊是否有價(jià)值以及價(jià)值大小時(shí)，必須要掌握的關(guān)鍵信息包括：地下含氣量、氣的保存條件、儲(chǔ)層厚度、頁巖的延伸面積以及巖性是否適合壓裂等等。這些數(shù)據(jù)在美國的礦權(quán)招標(biāo)中，企業(yè)可以通過購買等方式獲得。
“數(shù)據(jù)分享，對油氣行業(yè)非常重要�！鄙鲜鰧＜曳Q，“如果沒有任何地質(zhì)數(shù)據(jù)，企業(yè)在投標(biāo)時(shí)就無法判斷區(qū)塊價(jià)值，這涉及風(fēng)險(xiǎn)的問題，數(shù)據(jù)越少，風(fēng)險(xiǎn)越大，投資就會(huì)越慎重，敢嘗試的外資就越少。”
國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心副總工程師喬德武解釋稱，這20個(gè)招標(biāo)區(qū)塊是首次開展頁巖氣的勘探工作，所以企業(yè)和政府均未掌握頁巖氣方面的詳細(xì)地質(zhì)數(shù)據(jù)和資料。
但這些區(qū)塊此前曾做過基礎(chǔ)性、公益性的通用類地質(zhì)工作，具備一些基本地質(zhì)資料，包括：地質(zhì)地形圖、礦產(chǎn)分布圖、地層構(gòu)造圖等，有的區(qū)塊也有初步的油氣地質(zhì)資料，較為齊備地涵蓋了地表和基礎(chǔ)地質(zhì)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)資料都已公開出版，可以查到。
喬德武認(rèn)為，按目前工作程度，國土資源部在招標(biāo)時(shí)不能提供、也沒有義務(wù)提供詳細(xì)的區(qū)塊資料，過多的資料會(huì)影響競標(biāo)企業(yè)對區(qū)塊的判斷。“目前沒法說某個(gè)區(qū)塊的優(yōu)劣和資源的多少，招標(biāo)勘探不是拍賣具體商業(yè)價(jià)值的礦區(qū)，之所以招標(biāo)，就是讓企業(yè)來勘探新區(qū)塊或工作程度很低的區(qū)塊�！�
不過，喬德武特別強(qiáng)調(diào)，上述觀點(diǎn)只是他的個(gè)人看法。
探采分離難題
多名企業(yè)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，除了官方不提供詳細(xì)地質(zhì)資料，中標(biāo)后僅僅三年的探礦權(quán)期限過短，無法對區(qū)塊價(jià)值形成判斷。
“這20個(gè)區(qū)塊首先要進(jìn)行二維和三維地震以獲得資料，僅這些大約就需要一年半的時(shí)間，所以至少需要5年－7年的探礦權(quán)才夠�！鼻笆鲇头炯夹g(shù)專家稱。
亦有外資企業(yè)提出，中國區(qū)塊溝壑縱橫的地表可能會(huì)讓開發(fā)者花費(fèi)更多時(shí)間，比如修建公路或其他開發(fā)必備的基礎(chǔ)設(shè)施，需要比美國更多的時(shí)間和成本，而這些也包含在三年之內(nèi)。
喬德武則認(rèn)為，三年足夠企業(yè)進(jìn)行初步勘探并獲得基礎(chǔ)地質(zhì)數(shù)據(jù)，進(jìn)而選擇繼續(xù)還是放棄。
中石油一位資深地質(zhì)師認(rèn)同上述觀點(diǎn)。他認(rèn)為，中石油和中石化在重慶、川東開發(fā)頁巖氣，也是最近兩三年的事情，“因此兩三年足夠判斷是否繼續(xù)作業(yè)”。
同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)勘探是個(gè)逐漸的過程，“第一年作業(yè)獲得的數(shù)據(jù)可以判斷第二年是否繼續(xù)，每一步作業(yè)都會(huì)獲得相應(yīng)的數(shù)據(jù)以支撐對下一步的判斷。”
來自第三方的觀點(diǎn)是，國土資源部將20個(gè)區(qū)塊探礦權(quán)期“一刀切”地統(tǒng)一定為三年并不合理，行政色彩濃厚。北京國際能源專家俱樂部首席法律顧問張利賓指出，不同的區(qū)塊地質(zhì)條件不同，所需時(shí)間也不同，所以勘探期應(yīng)就具體項(xiàng)目來談，“應(yīng)采用合同契約的方式，規(guī)定項(xiàng)目在多少年之后，根據(jù)具體情況經(jīng)審批后可以延期”。
濃厚的行政色彩，還反映在探礦權(quán)和采礦權(quán)分離的礦權(quán)制度上。
根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，“在探礦權(quán)區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)資源的企業(yè)可以優(yōu)先獲得采礦權(quán)�！币虼�，在區(qū)塊中發(fā)現(xiàn)具備開采價(jià)值的頁巖氣后，企業(yè)需再次向礦業(yè)主管部門申請采礦權(quán)證。
這使民企和外資擔(dān)心自己發(fā)現(xiàn)資源后無法順利獲得采礦權(quán)。
一位民營石油公司高管認(rèn)為，石油行業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)高投入，“探采分離”對投資者權(quán)益的保護(hù)很不利，其所在的公司因此未參與此輪頁巖氣投標(biāo)。據(jù)了解，也有外資石油公司因同樣原因，明確表示不參與中國頁巖氣開發(fā)。
早在上個(gè)世紀(jì)就已經(jīng)進(jìn)入中國的諸多國際石油公司，通過和強(qiáng)勢的國家石油公司合作，規(guī)避了采礦權(quán)證的難題。今年年初，殼牌和中石油簽署了中國首個(gè)頁巖氣產(chǎn)品分成協(xié)議，在中國四川盆地的富順-永川區(qū)塊進(jìn)行勘探、開發(fā)及生產(chǎn)。
而民企及選擇與民企合作的外資，則必須考慮這一風(fēng)險(xiǎn)。本世紀(jì)初發(fā)生的“陜北收油”和“山西煤改”中，民企權(quán)利被政府以爭議巨大的行政方式強(qiáng)行收回，讓他們至今心有余悸。
張利賓稱，國外很多國家實(shí)行“探采合一”，并一次性授予企業(yè)。在他看來，探礦權(quán)更多是一種義務(wù)，而非一種權(quán)益，真正的利益是在其后的開采環(huán)節(jié)。而在中國這兩個(gè)環(huán)節(jié)是脫節(jié)的，未明確規(guī)定如何順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化。
“在行政審批體制下，僅靠一句‘優(yōu)先獲得采礦權(quán)’的規(guī)定，是不足以保障投資者權(quán)益的�！睆埨e認(rèn)為，只有用得到明確法律保障的合同契約方式提前規(guī)定權(quán)利的轉(zhuǎn)化條件或無條件轉(zhuǎn)化，才是真正的市場化方向。
爭議退出機(jī)制
11月22日出版的《中國國土資源報(bào)》稱，“中國頁巖氣可采資源潛力為25萬億立方米，初步優(yōu)選出頁巖氣有利區(qū)塊180個(gè)，面積111萬平方公里，其中77%的有利區(qū)塊面積、80%的資源潛力處于現(xiàn)有油氣區(qū)塊內(nèi)”，即多在中石油及中石化兩大公司掌控之中。
因此，頁巖氣開發(fā)中一個(gè)無法回避的問題是：如何處理兩大公司轄區(qū)內(nèi)擁有頁巖氣資源，卻未進(jìn)行基礎(chǔ)作業(yè)的區(qū)塊？
中石化勘探開發(fā)研究院張抗教授指出，兩大公司控制的區(qū)塊大部分是一類區(qū)塊，比第二輪招標(biāo)的20個(gè)區(qū)塊優(yōu)質(zhì)得多。中小民營公司只能在二三類區(qū)塊中起步，這并不符合油氣開發(fā)的首選優(yōu)選原則，對實(shí)力差、技術(shù)弱的中小企業(yè)尤為困難。
喬德武不同意這一看法：“只能說部分一類區(qū)塊分布在兩大公司已有的常規(guī)油氣勘探范圍內(nèi)，而且國土資源部從未對區(qū)塊按優(yōu)質(zhì)程度劃分一二三類，這個(gè)分類是根據(jù)目前所知地質(zhì)條件和工作程度。至于20個(gè)招標(biāo)區(qū)塊的優(yōu)劣，從目前各種地質(zhì)資料的分析結(jié)果看，無法得出它們比兩大公司手中區(qū)塊更差的結(jié)論�！�
喬德武認(rèn)為，國家石油公司搞了多年勘探，對中國整體地質(zhì)情況非常了解，但這次招標(biāo)他們?nèi)苑e極參與競爭，這就說明他們并不認(rèn)為這20個(gè)招標(biāo)區(qū)塊質(zhì)量差。因?yàn)槟玫絽^(qū)塊后必須真金白銀地投入，而且要獲得回報(bào)。“如果他們看不上這些區(qū)塊，又怎么能來競標(biāo)？”
但是，幾大國家石油公司掌握著中國最主要的區(qū)塊、資金、技術(shù)、人才和資料。因此張抗認(rèn)為，和美國不同，中國頁巖氣開發(fā)的主力軍只能是國家石油公司。
張抗稱，主管部門應(yīng)對中石油、中石化兩大公司提出要求，讓它們在頁巖氣開拓時(shí)期為民營小公司開路。同時(shí)應(yīng)對區(qū)塊義務(wù)工作量同等對待，依法檢查國家石油公司非常規(guī)油氣投入的工作量，如果在規(guī)定時(shí)間內(nèi)滿足不了區(qū)塊工作量，國家石油公司應(yīng)依法執(zhí)行區(qū)塊退出機(jī)制，讓這些退出的區(qū)塊重新進(jìn)入招標(biāo)程序。
此前，國土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量評(píng)審中心主任張大偉曾反復(fù)提議，兩大公司所屬區(qū)塊中發(fā)現(xiàn)頁巖氣資源后，兩大公司可優(yōu)先開采，但如未予開發(fā)或規(guī)定時(shí)間內(nèi)投入工作量不足的，應(yīng)由國土資源部重新招標(biāo)。
事實(shí)上，國土資源部11月22日發(fā)布的《通知》，正是這種思路。
通知稱，“對具備頁巖氣資源潛力的石油、天然氣勘查區(qū)塊，其探礦權(quán)人不進(jìn)行頁巖氣勘查的，由國土資源部組織論證，在妥善銜接石油、天然氣、頁巖氣勘查施工的前提下，另行設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)。對石油、天然氣勘查投入不足、勘查前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區(qū)塊，現(xiàn)石油、天然氣探礦權(quán)人不開展頁巖氣勘查的，應(yīng)當(dāng)退出石油、天然氣區(qū)塊，由國土資源部依法設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)。”
對于張抗描述的藍(lán)圖能否實(shí)現(xiàn)，諸多民營石油公司并不樂觀。對于退出機(jī)制在短期內(nèi)的執(zhí)行力度，他們亦表示懷疑，認(rèn)為在現(xiàn)行機(jī)制下，政府沒有三五年時(shí)間無法厘清區(qū)塊退出機(jī)制。
民企進(jìn)退兩難
決策層的焦灼顯而易見。
按照今年3月16日發(fā)布的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃》，到2015年我國頁巖氣產(chǎn)量要達(dá)到65億立方米，到2020年要達(dá)到600億-1000億立方米——沒有資本大量進(jìn)入并形成商業(yè)化開發(fā)，這個(gè)目標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)。
但“中國特色”的體制掣肘，無疑牽絆了中國頁巖氣的前進(jìn)步伐。
中國民營油氣行業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)廣匯能源(600256.SH)，正為上述問題苦惱。盡管該公司參與了第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)，但公司董秘倪娟表示：“廣匯能源并非熱衷于沖在競標(biāo)一線，而是因?yàn)轫搸r氣是國家戰(zhàn)略，屬于政治任務(wù)，我們必須參與�！�
這亦是諸多民企的煩惱：參與是“雞肋”，不參與又恐錯(cuò)失良機(jī)。
中國資深石油專家胡文瑞院士曾公開表示，不看好中小企業(yè)參與頁巖氣開采；而對于國際石油公司，中海油能源經(jīng)濟(jì)研究院首席研究員陳衛(wèi)東坦言，“不明白它們?yōu)槭裁磪⑴c中國頁巖氣開發(fā)�！�
先行一步的中石油、中石化也苦惱不已。擁有大量可以低成本開采的常規(guī)油氣資源，對成本高昂的頁巖氣開采自然熱情不高，但又因此遭受“在其位不謀其政”的批評(píng)。
今年10月間，中石化華東分公司副總經(jīng)理吳聿元曾對外表示，中石化在重慶彭水縣打了四口井，只有一口成功出氣，成功率25%，按每口井花費(fèi)5000萬元，僅打四口井就花費(fèi)2億元，加上前期其他基礎(chǔ)工作投入，好幾個(gè)億都投下去了，但一天只能出2萬立方米氣，“與投入的幾個(gè)億比，可能20年也收不回來”。
盡管對頁巖氣市場化前景表示樂觀，但張大偉承認(rèn)中國頁巖氣面臨“七大挑戰(zhàn)”，其中“頂層設(shè)計(jì)的缺失”位列第一。
頁巖氣主管部門注意到了業(yè)界的呼聲，正力圖改善這一狀況。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，國家能源局會(huì)同有關(guān)部門制定的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》有望在近期出爐。其中在鼓勵(lì)投資多元化方面，將強(qiáng)調(diào)向外資適度開放。
張利賓認(rèn)為，若希望外資公司更多參與中國頁巖氣開發(fā)，保障投資人權(quán)益的法規(guī)政策就必須跟上。
現(xiàn)行體制下，土地礦權(quán)的出讓制度實(shí)際是一種行政色彩很強(qiáng)的單方授予方式，而不是雙方談判的機(jī)制。因此頁巖氣目前的“開放”實(shí)際政府在用行政的方式做一種市場化的嘗試，如果不進(jìn)行體制內(nèi)部的改進(jìn)，用契約的方式規(guī)定清雙方的權(quán)利義務(wù)，則無法保護(hù)投資者利益。
因此，就外資公司而言，要參與中國頁巖氣開發(fā)，最穩(wěn)妥的辦法就是與中國的三大國家石油公司合作，否則市場準(zhǔn)入與投資權(quán)益都難以保障。
除此之外，外資公司還想嘗試建立合資公司參與投標(biāo)的方式，以及與中標(biāo)企業(yè)簽訂產(chǎn)品分成合同的方式，后者尤其受外企青睞。但目前中國的法規(guī)政策對這兩種方式都沒有明確的“說法”。
對此，中化集團(tuán)原總地質(zhì)師曾興球也表示不滿，認(rèn)為主管部門決策過于倉促，并未理清思路�！爱�(dāng)年我參與海洋石油對外合作工作，產(chǎn)品分成合同問題花了兩年多時(shí)間來研究制定，而頁巖氣從開始開發(fā)到現(xiàn)在才多久？”
殼牌全球CEO彼得?傅賽(PeterVoser)則對此表示樂觀。11月21日，他向《財(cái)經(jīng)》記者表示，上述“中國特色’問題的確存在，但殼牌與中石油的合作并未受到影響�！皻づ普J(rèn)為這些問題的存在是可以理解的，畢竟中國政府正在努力解決這些問題，而且獲得了顯著進(jìn)展，所以希望雙方能夠共同進(jìn)步。”
在諸多民資、外資企業(yè)正為“中國特色”的風(fēng)險(xiǎn)而煩惱時(shí)，有人開始劍走偏鋒，復(fù)制“在礦區(qū)賣耐磨牛仔褲”的故事。
作為在港上市的民營油氣技術(shù)服務(wù)提供商，華油能源集團(tuán)(01251.HK，下稱“華油能源”)正忙著籌建“中國頁巖氣培訓(xùn)與咨詢中心”。明年4月，該中心將在美國芝加哥迎來第一批學(xué)員。這個(gè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，是華油能源與非營利機(jī)構(gòu)美國燃?xì)饧夹g(shù)研究院(下稱GTI)聯(lián)合成立的。
“潛在客戶已經(jīng)有了，主要來自參加了中國頁巖氣第二輪招標(biāo)的民營企業(yè)�！比A油能源副總金樹茂介紹，大批中國房地產(chǎn)、金融、電力、煤炭等外行投資者轉(zhuǎn)戰(zhàn)頁巖氣，但卻對其缺乏足夠認(rèn)識(shí)，“我想把美國的經(jīng)驗(yàn)都告訴他們�！�
在金樹茂培訓(xùn)項(xiàng)目的考察計(jì)劃中，學(xué)員將參觀GTI總部所在地芝加哥東邊的馬薩勒斯頁巖區(qū)塊，考察項(xiàng)目包括鉆井、完井、壓裂、工廠化生產(chǎn)、水的管理和環(huán)境保護(hù)、采油以及管線配套等所有相關(guān)環(huán)節(jié)。
金樹茂堅(jiān)信，只有國家石油公司、民營石油公司和國際石油公司一同積極起來，才能破除目前的體制和觀念束縛，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)才能獲得良性發(fā)展。
來源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)
