9月25日,國家發(fā)展改革委發(fā)布公告,決定廢止和修改部分規(guī)章和規(guī)范性文件,其中第一條便是廢止《關(guān)于發(fā)布的通知》,這意味著我國將正式取消實(shí)施長達(dá)18年的煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營許可證制度,從而讓煤炭供求回歸市場機(jī)制。
與此相映成趣的是,稍早時(shí)候,在9月20日,美國環(huán)保署公布了長達(dá)400多頁的最新碳排放管制提案,其中用了很大篇幅來說明如何通過排放標(biāo)準(zhǔn)來加強(qiáng)燃煤火電項(xiàng)目的管制水平。世界資源研究所主任凱文·肯尼迪很支持美國環(huán)保署的這項(xiàng)新政策。他說:“新提案表明政府將利用行政權(quán)來減少碳排放,也是美國政府應(yīng)對氣候變化的一個(gè)積極信號(hào)。”
顯然,在煤炭管制方面,中美兩國一個(gè)是做“減法”,另一個(gè)則是做“加法”。那么,究竟應(yīng)該如何看待這“加減”的關(guān)系,及其后續(xù)影響呢?
與煤炭管制的“一減一加”相比,不變的是煤炭的價(jià)格,尤其是煤炭與其他能源間的比價(jià)關(guān)系。相對于其他能源品種,煤炭的價(jià)格偏低,絕對價(jià)格優(yōu)勢明顯。有意思的是,同樣的低價(jià)格,在中國這是放開煤炭管制的理由,而在美國,卻成為提高煤炭管制水平的原因。其中的緣由很簡單,因?yàn)橹袊菍⒚禾渴袌龌鳛椤叭ス苤苹钡陌l(fā)展方向,最終目的是為了提高煤炭市場的運(yùn)作效率,在煤價(jià)低迷時(shí)完成這樣的“去管制化”顯然可避免產(chǎn)生過高的制度和改革成本。而在美國,煤炭市場“加管制化”的出發(fā)點(diǎn)則是為了碳減排,通過限制煤炭使用來提高煤炭的使用成本,并推動(dòng)能源的清潔化轉(zhuǎn)型。
表面上看,煤炭管制方面的“一減一加”,似乎僅僅體現(xiàn)了中美兩個(gè)全球最大能源消費(fèi)國各自的能源政策取向,并且相互之間各不相關(guān),但實(shí)際上,正是兩大能源消費(fèi)國對煤炭的不同管制方向,醞釀著全球能源史上的巨大變革,即以煤炭為代表的火電將在其價(jià)格的滑落中逐步喪失能源主導(dǎo)權(quán)。此外,從邏輯上講,中美兩國對煤炭管制的不同態(tài)度實(shí)則也有著內(nèi)在的某種統(tǒng)一性。
首先,在歷史上煤炭都曾經(jīng)占據(jù)各國能源利用的主導(dǎo)地位,不過就目前的情況來看,它面臨幾大挑戰(zhàn),一是不利環(huán)保,二是不利節(jié)能,三是不夠低碳,從而帶來諸多能源、環(huán)境上的問題。因此,也就出現(xiàn)了遏制其繼續(xù)使用的發(fā)展理念。
其次,在中國這里,煤炭市場去管制化的形式是市場化,但其本質(zhì)是供過于求的一種反映。世界上甚少會(huì)有國家政府對產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行高度管制,包括頒發(fā)許可證等,解決產(chǎn)能過剩的最好途徑仍是市場本身,也就是讓競爭來消除低效以及過多的供給。這意味著,盡管從短期來看,去管制化的結(jié)果是降價(jià),但從長期來看,這樣做的結(jié)果則是通過價(jià)格波動(dòng)來出清市場,而最終可以讓市場供求恢復(fù)均衡。
再次,從減排的角度來看,煤炭的價(jià)格趨低并非好事。譬如現(xiàn)在,國際上就有一些能源專家認(rèn)為,美國對煤炭“管制化”實(shí)則不利于全球減排進(jìn)程,這是因?yàn),在市場化的條件下,管制所帶來的多余美國煤炭產(chǎn)量無法就地消化的話,就會(huì)向國際市場轉(zhuǎn)移,這會(huì)大大提高部分執(zhí)行低排放標(biāo)準(zhǔn)國家利用煤炭的便利,其中就包括歐洲的部分國家。由此,那些對歐盟近期碳排放水平可能提高的擔(dān)憂也不無道理。
在世界能源市場一體化的背景下,這樣的傳導(dǎo)關(guān)系同樣適用于中國。比如,從近期節(jié)能減排的形勢來看,隨著經(jīng)濟(jì)的整體好轉(zhuǎn),8月份全國用電量同比回升比例高達(dá)14%,而同期規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的增幅僅為4.8%,扣除15%左右的居民用電,也還足以說明工業(yè)用電能效下滑幅度之大。這充分證明,煤炭市場化后,短期內(nèi),煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制已經(jīng)將其價(jià)格信號(hào)及效應(yīng)通過各種渠道傳遞給了工業(yè)部門,這才出現(xiàn)了用電量回升以及節(jié)能減排前景堪憂的不利之處。
再進(jìn)一步討論,中國的煤炭去管制化為何會(huì)與美國的加管制化同步呢?其實(shí)這并非偶然現(xiàn)象,更加重要的是,這從另外一個(gè)角度說明了全球能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的必然趨勢,那就是兩種不同管制化的長期效應(yīng)。
直接地來看,無論是美國的管制化水平提高,還是中國的去管制化,都降低了煤炭價(jià)格,但間接地看,兩者都實(shí)則在降低煤炭的長期需求水平。一方面,出于環(huán)保節(jié)能的需要,中美都在實(shí)施不同程度的“限煤”政策,包括中國近期出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》,其中便明確規(guī)定在京津冀等重點(diǎn)地區(qū),將限制燃煤火電項(xiàng)目的新舊建設(shè)工程。這意味著,即便其價(jià)格因?yàn)槿ス苤苹档停禾恳矡o法被投入市場,形成有效需求。這一點(diǎn)在美國情況不同,聯(lián)邦政府無法限制各州的煤炭使用權(quán),但卻可以規(guī)定燃煤火電項(xiàng)目的國家排放標(biāo)準(zhǔn),其效果與中國實(shí)施行政管制的辦法相差無幾。
另一方面,煤炭市場化后,隨著各種社會(huì)資本大規(guī)模進(jìn)入,其成本和價(jià)格貌似會(huì)有所下降,但隨著國家通過市場化的途徑逐步取消煤炭產(chǎn)業(yè)的各種顯性和隱性補(bǔ)貼,并逐步規(guī)范各種資源和環(huán)境稅后,煤炭利用的成本和價(jià)格總體上將在經(jīng)過一段時(shí)間低谷后重新上揚(yáng)。當(dāng)然,下一輪的價(jià)格上揚(yáng)不再會(huì)是壟斷利潤驅(qū)動(dòng)型的,而是轉(zhuǎn)變?yōu)槎愗?fù)等成本推動(dòng)型,其結(jié)果是將徹底修改煤炭與其他能源品種的比價(jià)優(yōu)勢,削弱其作為主導(dǎo)性能源的地位。
就以上分析來看,中美兩國在煤炭管制上貌似行進(jìn)在兩個(gè)不同的軌道上,但其實(shí)質(zhì)卻是殊途同歸,即在提高煤炭產(chǎn)業(yè)市場自由度的同時(shí),加大對煤炭利用的外部約束。據(jù)此,市場切不可以煤炭價(jià)格為短期信號(hào),而忽視其背后的各種長期效應(yīng)。(作者系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)
來源:東方早報(bào)
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