(煤炭信息研究院，北京朝陽區(qū)，100029)

由于煤炭資源的不可再生性，世界各主要產(chǎn)煤國家都對煤炭資源管理有嚴格的立法，并建立 完善的煤炭資源管理體系；通常采用采礦租地，并實施資源勘探和開采許可證制度；在合理 開發(fā)煤炭資源的同時嚴格實施環(huán)境保護；并且對煤炭工業(yè)實施各有側重的扶持政策。�� 

1 美國煤炭資源管理��

煤炭是美國最重要的礦物資源和能源資源。自19世紀工業(yè)革命以來，煤炭一直是美國國民經(jīng) 濟的主要動力保證，目前占國內(nèi)一次能源生產(chǎn)和消費的比重分別為32��7%和22��8%。燃煤發(fā) 電比重占美國全國總發(fā)電量的50%以上。煤炭儲量以美國目前的生產(chǎn)水平可以開采250年。�� 美國聯(lián)邦政府及州政府對煤炭工業(yè)的管理主要是資源的評估及有償使用、采礦許可證的頒發(fā) 、稅收等。政府不管煤炭的生產(chǎn)經(jīng)營，但從環(huán)保的角度管理煤炭的使用。美國十分重視潔凈 煤技術的推廣應用，從上世紀80年代中期開發(fā)潔凈煤技術以來，已經(jīng)投資數(shù)十億美元，建成 45個示范項目。��

1��1 煤炭資源管理機構和相關法規(guī)��

美國約1/3的土地歸聯(lián)邦政府所有，土地所有權與煤炭資源所有權一致。根據(jù)《礦物租借法 》，美國從1920年開始出租聯(lián)邦政府擁有的埋藏煤炭資源的土地。對國家公園、野生動物保 護區(qū)、原始和景觀河流、休耕地和沼澤地等土地，國家法律規(guī)定不準租借。國家資源委員會 〖JP2〗負責控制煤炭資源的使用，內(nèi)政部土地管理局（BLM）負責煤炭資源的租借。美國地 質調(diào)查 局和礦物管理服務局主要負責對出租煤炭資源的公平市場價格和最大經(jīng)濟回收率作出評價。 �ァ糐P〗 聯(lián)邦政府通過一系列法規(guī)對煤炭資源實施管理，其中主要有：《聯(lián)邦土地政策和管理法》（ 1976）、《礦物租借法》（1920）、《聯(lián)邦煤礦租賃法修正案》（1976）、《露天采礦控制 與復田法》（1977）和《國家環(huán)境政策法》等。��

1��2 煤炭資源管理實施辦法��

1��2��1 對聯(lián)邦公有土地煤炭資源實行租借��

聯(lián)邦公有土地煤炭資源的租借主要采取兩種方式：一是對煤炭資源已勘探清楚并進行了資源 評價的礦區(qū)，采用招標方式確定開采者；二是對煤炭資源尚未探明及未進行資源評價的礦區(qū) ，實行勘探和開采優(yōu)先的辦法，即由最早申請者進行勘探和開采。在煤炭資源開采前，由聯(lián) 邦政府對探明的煤炭資源進行評估，確定資源價格。�� 美國煤炭資源的租借程序是：在各產(chǎn)煤區(qū)，都有一個由內(nèi)政部土地管理局的代表和州政府委 派的人員組成的地區(qū)煤炭協(xié)商小組，負責指導煤炭資源的租借活動，并負責與州和聯(lián)邦有關 機構的協(xié)調(diào)工作。�� 在租借活動進行以前，由協(xié)商小組審查所涉及的煤炭資源是否允許開采，然后列入內(nèi)政部土 地管理局的用地計劃。該用地計劃要同州和地方政府協(xié)商，并附有環(huán)境影響報告書。計劃主 要由地區(qū)煤炭協(xié)商小組實施。首先是公布煤炭資源和當?shù)丨h(huán)境的資料，然后根據(jù)煤炭資源的 經(jīng)濟性及對環(huán)境和社會經(jīng)濟的影響，并提出環(huán)境最終影響報告，聽取公眾意見，最后提出具 體的租借建議。�� 在進一步同聯(lián)邦政府有關部門和州政府協(xié)商后，在報紙上發(fā)布租借出租公告，進行公開招標 。公告內(nèi)容包括出租區(qū)段的詳細情況、租借條件、招標說明等細節(jié)。在發(fā)布租借公告之前， 由美國地質調(diào)查局和礦物管理服務局對出租煤炭資源的公平市場價格和最大經(jīng)濟回收率作出 評價。�� 承租者按現(xiàn)金固定紅利礦區(qū)使用費投標法投標。對投標的中標者，由內(nèi)政部土地管理局報送 司法部，由司法部從反壟斷角度進行審查。承租者在付清紅利后，被授予租借權。�� 

1��2��2 煤炭資源價格的確定��

煤炭資源價格的確定是在煤炭資源評估的基礎上進行的。煤炭資源開采前，由聯(lián)邦政府對勘 探出的煤炭資源進行評估，大致經(jīng)過技術評估、經(jīng)濟評估和確定資源價格三個階段。評估內(nèi) 容包括煤炭資源儲量、煤質、采用的開采方式和技術、最大的經(jīng)濟回收率、開采成本，以及 地產(chǎn)價值和銀行的利率等。在資源評估的基礎上，確定煤炭資源價格，通常采用采用兩種方 法，一是售價類比法，另一個是收益現(xiàn)值法。售價類比法是根據(jù)已銷售的、可以比較的資源 的價值對被評估資源進行價值評估。收益現(xiàn)值法是通過將計劃的年現(xiàn)金流量為現(xiàn)值評估煤炭 資源的凈現(xiàn)值。�� 

1��2��3 對煤炭資源實施有償使用

在美國，無論聯(lián)邦政府的還是私人的煤炭資源，都實施有償使用。美國煤炭公司開采煤炭， 在煤炭資源方面需繳納三種費用：（1）土地使用費，即土地的出租費；（2）權利金，即礦 產(chǎn)資源費。無論資源好壞都要交，可稱絕對資源地租，按凈收入的百分比交納。露天礦交12 ��5%，井工礦交8%；（3）紅利，可稱相對資源地租，各礦繳納的數(shù)量不同。資源條件好的 多交一些，資源條件差的不交或少交。�� 

1��3 煤炭項目的審批��

在美國，煤炭建設項目的審批相當嚴格，特別是在環(huán)境影響方面。審批煤炭建設項目的權利 機關主要是美國內(nèi)政部露天開采局（OSM），其權限包括露天礦和井工礦的勘探許可證和經(jīng) 營許可證的發(fā)放。�� 承租者在取得煤炭資源租借權后，首先要向露天開采局提出勘探申請，經(jīng)批準后進行詳細勘 探，然后進行項目可行性研究和初步設計，并與用戶簽訂長期合同，再向露天開采局申請經(jīng) 營許可證，批準后方可設計和建設。�� 勘探許可證的申請，必須明確提出勘探意圖、勘探活動的時間和范圍，以及保護地面的措施 。經(jīng)營許可證的申請必須說明申請人的身份、礦址、經(jīng)營時間、開采對環(huán)境的影響等。申請 還應包括：開采計劃、環(huán)保計劃和地面塌陷治理計劃，并附其他已取得的許可證。��

1��4 嚴格實施環(huán)境保護措施��

美國聯(lián)邦政府根據(jù)法規(guī)對煤炭資源開采企業(yè)進行環(huán)保監(jiān)督和管理。對煤炭資源開發(fā)和利用有 較大影響的法規(guī)主要有：1977年頒布的《露天開采控制與復田法》、《1990年污染預防法》 、《潔凈空氣法》、《水污染控制法》、《固體廢物處理法》、《國家環(huán)境政策法》、《瀕 危物種法》、《聯(lián)邦土地政策與管理法》和1990年頒布的《潔凈空氣法修正案》。其中《露 天開采控制與復田法》和《潔凈空氣法修正案》是對美國煤炭資源開采影響最大的環(huán)保法規(guī) 。�� 《露天開采控制與復田法》對凡沒有按法規(guī)要求編制復田設計的礦田不準開采作了嚴格規(guī)定 。露天煤礦采后要恢復原來的地貌，如地形、表土層、水源、動植物生態(tài)環(huán)境等。對井工煤 礦開采要求是：防止地面下沉；不再使用的井口要封閉；矸石盡量回填井下；矸石山保持穩(wěn) 定等。該法規(guī)還規(guī)定：煤礦主在開采前須交納復田保證金，保證金數(shù)額須足以支付預計的全 部復田費用，具體由州環(huán)保局確定。復田保證金待復田后按一定程序歸還礦業(yè)主。對不按計 劃復田者給予罰款或刑事處罰。�� 在煤炭利用方面，為加強對環(huán)境的保護，美國于1963年頒布實施了《潔凈空氣法》，后經(jīng)19 70年、1977年和1990年三次修改。前兩次主要修改與燃煤電站及工業(yè)燃煤設備有關的煤炭燃 燒方面的條文，第三次修訂了現(xiàn)行以健康為依據(jù)的空氣污染控制方針，增添了以技術為依據(jù) 的各種有害物排放標準，制定了改善環(huán)境空氣質量的目標和時間表。為實施新法，美國每年 需投入50～70億美元，逐步關閉生產(chǎn)高硫煤的煤礦。對現(xiàn)有燃煤電廠，要求安裝煙道氣脫硫 裝置（FGD）和改用低硫煤。

1��5 對煤炭工業(yè)的扶持��

美國聯(lián)邦政府對煤炭工業(yè)的扶持突出表現(xiàn)在為煤炭的研究和開發(fā)提供資金和為環(huán)保提供 資助。在煤炭研究和開發(fā)方面，聯(lián)邦政府主要是加強對潔凈煤技術的扶持力度。聯(lián)邦政府準 備再向潔凈煤技術開發(fā)與應用撥款20億美元，以確保潔凈煤技術使煤炭成為更潔凈能源資源 的這種發(fā)展趨勢。在環(huán)保的資助方面，美國通過建立廢棄礦山土地復田基金幫助采后煤礦的 復田。這一專項基金來自煤礦經(jīng)營期間征收的復田稅（露天煤礦為0��35美元、井工煤礦0�� 15美元、褐煤礦0��1美元 ）。各州所征稅款至少50%返回到采后復田工作中去。�� 

2 南非煤炭資源管理

南非蘊藏有豐富的煤炭資源，其可采儲量占全非洲煤炭可采儲量的80%以上。由于缺少石油 資源，煤炭一直是南非最主要的一次能源資源，其消費比重占全國一次總能源消費的77%以 上。煤炭還是南非僅次于黃金的第二大創(chuàng)匯商品。南非煤炭企業(yè)由私人經(jīng)營。政府的作用主 要是制定相關法律、創(chuàng)造有利于煤炭工業(yè)發(fā)展的金融環(huán)境，以及提供基礎設施等。隸屬國家 礦產(chǎn)與能源部的礦產(chǎn)與能源局是代表國家行使管理職權，其主要職責是負責制定和落實國家 能源政策和相關法規(guī)。��

2��1 建立健全采礦法規(guī)��

在南非，國家為合理開發(fā)及利用礦產(chǎn)與能源資源，制定了一系列 法律法規(guī)，如《礦山與工廠法》（1956）、《采礦資格注冊法》（1967）、《開采權法》（ 1967）、《礦產(chǎn)技術法》（1989），以及《礦產(chǎn)法》（1991）和《礦山安全與健康法》（19 96）等。�� 

2��2 優(yōu)化投資環(huán)境，力求大量吸引外資，加速煤炭工業(yè)發(fā)展��

南非政府的目標是創(chuàng)造一種 能夠支持國家經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定宏觀環(huán)境。國家鼓勵在采礦業(yè)投資，使采礦業(yè)能夠在促進國家 制定的“地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與全面發(fā)展計劃”中發(fā)揮更大的作用。因此，為吸引外資投資采礦業(yè) ，南非政府制定了一系列優(yōu)惠政策，使投資環(huán)境得到進一步優(yōu)化。一是對于符合南非采礦業(yè) 政策的投資項目，給予最長為6年的免稅期；二是放寬外資企業(yè)在南非采礦業(yè)中的合資股份 ，甚至可以獨資經(jīng)營。�� 

2��3 采礦稅制��

實施采礦稅制是南非對資源管理采取的重要措施之一。實施的采礦稅制主 要有：征收所得稅（根據(jù)所得稅的性質，實施不同的法規(guī)和稅率）；對費用支出的扣除（采 礦公司的費用支出主要有兩種，一種是經(jīng)常費用，另一種是基本建設費用�！端�得稅法》中 有關基本建設費用的條款對它的立即扣除作了規(guī)定�；�本建設費用包括鑿井、礦山設備、開 發(fā)、一般管理和經(jīng)營）；采取資本減讓（根據(jù)《所得稅法》的規(guī)定，在通貨膨脹期間為鼓勵 采礦投資采取在稅收方面的減讓，方法是按年總費用支出的百分比計算）；提取環(huán)境基金（ 按法律要求，采礦公司支付一定費用，用于采礦有關的環(huán)境恢復）。為進一步完善采礦稅制 ，南非正在考慮充實稅制，如實施采礦基本建設投資償還和勘探稅額扣減等。�� 

2��4 采礦權利��

在南非，礦物權的所有權屬于公有和私有。國家對礦物資源實施登記，并 對礦物勘探權和開采權實施管理。按法律規(guī)定，土地所有權包括對土地內(nèi)埋藏的礦物擁有權 。國家允許礦物權買賣交易，但禁止轉讓礦物資源勘探許可證和開采許可證。�� 

2��5 建立國家級資源數(shù)據(jù)庫��

為有效實施資源管理，國家建立了國家級資源數(shù)據(jù)庫。要求 持有資源勘探許可證的企業(yè)或公司在資源勘探或終止資源勘探活動后必須將資源勘探數(shù)據(jù)提 交給國家。國家在收到資源勘探數(shù)據(jù)后隨時向公眾公布。�� 

2��6 礦區(qū)租用費��

對不可再生資源進行開發(fā)時，由開發(fā)的公司或企業(yè)通過支付礦區(qū)租用費 的方式補償?shù)V物權擁有者。礦區(qū)租用費的支付數(shù)額原則上是按生產(chǎn)或收入計算。�� 

2��7 重視環(huán)境保護��

根據(jù)《環(huán)境保護法》（1989），南非要求企業(yè)未經(jīng)國家正式批準不得 從事礦產(chǎn)資源開采活動。煤炭資源開采時，煤炭生產(chǎn)企業(yè)必須保證不對礦區(qū)周圍的環(huán)境造成 破壞。如果煤炭生產(chǎn)企業(yè)在煤炭開采活動期間造成了對周圍環(huán)境的破壞，國家將對其實施賠 償處罰。�� 

3 俄羅斯煤炭資源管理��

俄羅斯礦產(chǎn)資源屬于國家所有。煤炭是俄羅斯的重要能源。自20世紀60年代以來，由于采取 優(yōu)先發(fā)展石油和天然氣的能源政策，煤炭在一次能源生產(chǎn)比重中已跌至12%～13%。進入21世 紀，俄羅斯重新調(diào)整能源戰(zhàn)略，目標是到2010年煤炭產(chǎn)量要達到335Mt，比2000年增產(chǎn)89 Mt ，并希望燃煤發(fā)電比重由目前的15%提高到28%。為有效合理地開發(fā)煤炭資源，俄羅斯在煤炭 資源管理上采用勘探許可證和采礦許可證制度，并收取資源稅。由于目前俄羅斯的煤炭企業(yè) 大多虧損，國家征收的煤炭礦區(qū)資源稅較其他能源生產(chǎn)企業(yè)要低。�� 

3��1 勘探和采礦許可證制度��

根據(jù)國家礦物資源法中關于礦產(chǎn)資源開發(fā)者必須按照國家有關規(guī)定辦理采礦許可證的規(guī)定， 礦物勘探許可證有效期為5年，采礦許可證為20年。如果這兩種許可證合二為一，有效期可 延長到25年。許可證到期后，持有許可證者可申請更新許可證。�� 采礦許可證采取拍賣和招標兩種途徑發(fā)放。拍賣通常用于小型礦產(chǎn)資源。在拍賣中，買主是 為獲得礦物資源開采權而提出最高報價的投標人。在招標中，投標者必須滿足經(jīng)營和支付條 件以及其他條件，并提出最佳的技術與環(huán)境方案。標書由俄羅斯礦物資源委員會和地方政府 共同指定的專家委員會負責審定。�� 

3��2 征收資源稅�� 

3��2��1 礦物原料基地再生產(chǎn)稅��

俄羅斯實施礦物原料基地再生產(chǎn)稅，其納稅人是開采國家的 礦物的礦藏使用者。礦物原料基地再生產(chǎn)稅的課稅基礎，是實際開采礦藏所取得并銷售的經(jīng) 過初步加工的初級商品的價值，包括煤炭。根據(jù)1995年《礦物原料基地再生產(chǎn)提成稅率法》 的規(guī)定，該稅的稅率是按對實際開采礦產(chǎn)所取得并銷售的初級商品的價值的百分比確定，煤 炭為5%。此稅款納入聯(lián)邦預算并有一部分納入聯(lián)邦主體預算，用于國家地質礦產(chǎn)研究工作和 礦物原料基地再生產(chǎn)撥款。��

3��2��2 地下資源使用稅

地下資源使用稅屬于聯(lián)邦稅。按俄羅斯《地下資源法》規(guī)定，地下 資源使用稅是針對礦床探查和鑒定、礦床勘探、礦床開采、采礦和加工生產(chǎn)的廢料使用、與 采礦無關的地下設施的建設與開發(fā)而征收的。該稅在各級預算之間進行分配，按法律規(guī)定的 比例繳入聯(lián)邦預算、聯(lián)邦主體預算和有關的地方預算。礦床使用者應交納的地下資源使用稅 包括：礦產(chǎn)開采權稅、所有的礦物原料或開采的原料稅、發(fā)放礦藏使用許可證費、礦藏使用 稅、土地和水域及海底地段使用稅、地質資料使用稅等。地下資源使用稅的稅率主要是根據(jù) 不同情況而分別規(guī)定，如：礦床探查和鑒定的最低稅率為工程合同價值（預算造價）的1%， 最高稅率為工程合同價值（預算造價）的2%；礦藏勘探的稅率以勘探工程整個工期內(nèi)的定期 納稅形式加以規(guī)定。稅率從工程年預算造價3%的最低稅率到5%的最高稅率不等；在開采礦床 的情況下，規(guī)定一次性納稅和定期納稅兩種。一次性納稅按不低于10%的稅率征收。定期納 稅的稅率按礦床的種類區(qū)分，最高稅率在4%～16%之間波動。在以上情況下，具體的稅率由 發(fā)放許可證的機關根據(jù)競爭和拍賣結果確定。�� 地下資源使用稅的征收形式有4種：貨幣支付；所開采礦產(chǎn)原料的一部分數(shù)額或礦藏使用者 所生產(chǎn)的一部分其他產(chǎn)品的數(shù)額；完成的工程或提供的勞務；沖抵應交稅款，作為納稅人對 礦山企業(yè)法定基金的投資。開采的煤炭價值的計算方法是根據(jù)企業(yè)價格計算（不含增值稅） 。�� 

3��2��3 自然環(huán)境污染稅��

根據(jù)1991年《自然環(huán)境保護法》的規(guī)定，俄羅斯決定征收自然環(huán)境 污染稅。征收的稅款繳入國家生態(tài)基金，用于自然保護措施。凡按規(guī)定標準和超標準向周圍 環(huán)境排放和拋棄污染物質，置放廢棄物和從事其他污染環(huán)境活動的企業(yè)，均是自然環(huán)境污染 稅的納稅人。納稅標準基本上是按排放或拋棄每噸污染物為單位計算。