今年是我國(guó)實(shí)施“十二五”規(guī)劃的第一年。“十二五”規(guī)劃以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，進(jìn)一步明確了未來五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)和政策導(dǎo)向，是指導(dǎo)全國(guó)各族人民全面推進(jìn)小康建設(shè)新進(jìn)程的綱領(lǐng)性文件，也是指導(dǎo)我們開展能源法研究交流的綱領(lǐng)性文件。如何理解和落實(shí)“十二五”規(guī)劃，加強(qiáng)在新形勢(shì)下的能源法制建設(shè)，是我們需要思考和研究的重要問題。

構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)與服務(wù)體系，是“十二五”規(guī)劃的核心內(nèi)容之一

“十二五”規(guī)劃有相當(dāng)大的篇幅涉及能源問題，直接講到“能源”和“煤炭”、“電力”、“油氣”、“核電”、“節(jié)能”等詞語不下百處。“十二五”規(guī)劃中的第十一章專門講了能源開發(fā)利用，而第六篇即“綠色發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”的大部分內(nèi)容，特別是有關(guān)節(jié)能減排、應(yīng)對(duì)氣候變化等部分基本上也是講能源的。“十二五”規(guī)劃共設(shè)定資源環(huán)境約束性指標(biāo)7個(gè)，涉及能源的占了大半。通過學(xué)習(xí)“十二五”規(guī)劃，個(gè)人體會(huì)到，我國(guó)作為世界上處于快速發(fā)展的最大的發(fā)展中國(guó)家，要構(gòu)建穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、可持續(xù)的能源供應(yīng)與服務(wù)體系,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，能源至關(guān)重要。我看了去年10月歐洲理事會(huì)通過的《歐盟能源2020：競(jìng)爭(zhēng)、可持續(xù)和安全的能源戰(zhàn)略》，很有感觸，其中指出：能源挑戰(zhàn)是歐盟必須面對(duì)的最大考驗(yàn)。需要花費(fèi)數(shù)十年的時(shí)間將我們的能源系統(tǒng)引導(dǎo)到更加穩(wěn)定和可持續(xù)的道路上來。發(fā)達(dá)的歐盟國(guó)家如此，我國(guó)更是如此。解決我國(guó)的能源問題，需要著力做到“五個(gè)一塊”，即“節(jié)約利用省一塊，有效開發(fā)留一塊（即生產(chǎn)同樣多的能源如果采收率提高一些相當(dāng)于留下一塊資源給子孫后代），提高效率出一塊，進(jìn)口資源補(bǔ)一塊，需求管理挖一塊”,實(shí)際上就是要在供應(yīng)側(cè)做好加法、在需求側(cè)做好減法，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、多元清潔發(fā)展與合理控制能源消費(fèi)總量、強(qiáng)化節(jié)能降耗、保護(hù)生態(tài)環(huán)境并重，始終堅(jiān)持以改革體制機(jī)制、堅(jiān)持科技創(chuàng)新來促進(jìn)發(fā)展和引領(lǐng)發(fā)展。

能源法治是貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃的應(yīng)有之義和重要任務(wù)

法治的本質(zhì)要求是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。“十二五”規(guī)劃要求“全面推進(jìn)法制建設(shè),全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。”能源法律體系是其中的一個(gè)小分支，而且與其他部門的立法相比是比較滯后的，立法任務(wù)十分繁重，同時(shí)在執(zhí)法、司法以及法律普及等方面也需要全面加強(qiáng)。盡管在過去的30多年里，能源領(lǐng)域立法速度較快，成績(jī)顯著，能源法律體系初步構(gòu)建起來，但是，作為能源法律體系化的基礎(chǔ)——《能源法》還沒有提交人大或人大常委會(huì)審議，《電力法》、《煤炭法》修訂十年也未修出正果，一些配套法規(guī)的制定與修訂也不盡如人意，油氣和核能領(lǐng)域的法律十分欠缺�；�于能源對(duì)資源的依賴性、能源利用的可轉(zhuǎn)換性、能源結(jié)構(gòu)的可優(yōu)化性、能源品種的可替代性等特點(diǎn)對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響深遠(yuǎn)，要切實(shí)推進(jìn)整個(gè)能源體系朝著綠色、低碳方向變革，急需制定頒布綜合性、基礎(chǔ)性的《能源法》。目前已經(jīng)實(shí)施的《煤炭法》、《電力法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》等單行法律以及《礦產(chǎn)資源法》、《水法》等相關(guān)法律，解決不了能源領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的重大問題�！赌茉捶ā凡怀雠_(tái)，能源戰(zhàn)略規(guī)劃、結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源監(jiān)管、能源儲(chǔ)備、能源應(yīng)急、農(nóng)村能源乃至能源改革等等就無法可依。這也是《電力法》、《煤炭法》等法律難于修訂下去的一個(gè)重要原因。據(jù)報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)正在研究起草我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)法，這很重要，也是一件好事。個(gè)人認(rèn)為，如果能從加快《能源法》立法和修訂現(xiàn)有資源法律和污染防治法律入手，建立應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，可能更有利于節(jié)約立法資源和人力財(cái)力。由于氣候變化與化石能源過度消費(fèi)緊密相關(guān)，應(yīng)當(dāng)將《能源法》作為一部重要的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律，加快進(jìn)程，力爭(zhēng)早日出臺(tái)。這些年來，能源事業(yè)特別是電力發(fā)展很快，但所謂“電荒”、“油荒”、“氣荒”，幾乎年年現(xiàn)、年年講，煤、電兩個(gè)行業(yè)“頂牛”數(shù)年難解難分，一邊是生產(chǎn)能力閑置，一邊是缺煤發(fā)不出電來。從深層原因來分析，大凡周期性反復(fù)出現(xiàn)和大面積出現(xiàn)的能源“荒”問題，其癥結(jié)一定與制度安排有關(guān)，一定有體制不順、機(jī)制不善、法制不全的問題。必須標(biāo)本兼治，更重治本。治本的一個(gè)重要方面是要從制度規(guī)范上加以完善和創(chuàng)新，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持以改革體制機(jī)制為動(dòng)力求發(fā)展、以健全法律制度做保障，否則還會(huì)收效甚微。

“十二五”規(guī)劃的一些重要原則和政策應(yīng)當(dāng)成為能源法律制度的重要淵源

“十二五”規(guī)劃是我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)也是作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大通過的，從一定意義上說，是一個(gè)帶有法律特性的文件。按照馬克思主義法學(xué)觀點(diǎn)，法是由國(guó)家制定和認(rèn)可的、體現(xiàn)國(guó)家意志的、以權(quán)利和義務(wù)為主要內(nèi)容的、由國(guó)家以其強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)行為規(guī)范。從“十二五”規(guī)劃制定機(jī)關(guān)的權(quán)威性和體現(xiàn)國(guó)家意志等方面看，“十二五”規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具備了類似法律的部分特征，但從嚴(yán)格的意義上說，特別是從內(nèi)容特征和強(qiáng)制力保障等角度來看，并不具備法律的全部特征，因而“十二五”規(guī)劃不是法律，而且在穩(wěn)定性上也與法律有較大區(qū)別。按照建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，如果能制定一部《國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃法》明確其法律地位、法律效力、制定程序、調(diào)整范圍、各類主體的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等規(guī)定，可能使其具有更強(qiáng)有力的法治保障。個(gè)人認(rèn)為，“十二五”規(guī)劃中的許多好的政策和制度特別是經(jīng)過“十五”期間和“十一五”期間的實(shí)踐證明十分有效的政策和制度應(yīng)當(dāng)成為能源立法的重要淵源，盡可能讓它們法律化、穩(wěn)定化。“十二五”規(guī)劃中關(guān)于“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國(guó)際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系”的戰(zhàn)略取向的表述在能源法中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的規(guī)定；“十二五”規(guī)劃中一些重要的約束性指標(biāo)，比如非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低幅度、單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低幅度以及主要污染物排放總量減少等應(yīng)當(dāng)在能源法中有相應(yīng)的規(guī)定。

能源法治是實(shí)施“十二五”規(guī)劃的重要保障

法律是調(diào)整人們行為或社會(huì)關(guān)系的規(guī)范，它的規(guī)范性、穩(wěn)定性和有國(guó)家強(qiáng)制力做后盾，使它具有很強(qiáng)的保障作用。按照“十二五”規(guī)劃的要求，對(duì)照我國(guó)能源法治建設(shè)的現(xiàn)狀，個(gè)人認(rèn)為我們?cè)诓簧俜矫嫒狈Ψ�律�?guī)范的支撐和保障。“十二五”規(guī)劃中提出的有關(guān)能源的一些重要方面，特別是“推動(dòng)能源生產(chǎn)和利用方式變革”這一章的不少內(nèi)容，如水電、核電、天然氣的開發(fā)以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失較多；在一些潛在的清潔能源領(lǐng)域，比如煤制氣以及煤層氣等非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用，還有諸如分布式能源供應(yīng)系統(tǒng)、國(guó)家綜合能源基地建設(shè)、石油儲(chǔ)備、農(nóng)村能源、智能電網(wǎng)、碳排放交易等不少方面，基本上靠政策性“紅頭”文件而沒有法律和行政法規(guī)可依，有的甚至是空白，急需加強(qiáng)這些方面的立法研究，盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)。我在這里特別提一下對(duì)核電安全的看法。“十二五”規(guī)劃要求“在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電”。從哲理上來說，世界上沒有絕對(duì)安全，只能求更安全、最安全。著名的墨菲定律（Murphy’sLaw）告訴我們，如果壞事有可能發(fā)生，不管這種可能性多么小，它總會(huì)發(fā)生，并引起最大可能的損失。當(dāng)人類無法改變自然現(xiàn)象時(shí)，那我們必須改變自己，用自己的聰明才智去坦然應(yīng)對(duì)，吸取教訓(xùn)，更上一層樓。今年3月日本福島核電站事故造成的災(zāi)難震驚全球，有少數(shù)國(guó)家繼而決定完全放棄核電，這給我國(guó)核電發(fā)展帶來新的挑戰(zhàn)和影響。企求絕對(duì)安全的核電是不現(xiàn)實(shí)的，除非不用核電。但即使這個(gè)國(guó)家和地區(qū)不用核電，而鄰國(guó)還有核電也不是絕對(duì)安全的。對(duì)我們國(guó)家來說，考慮到能源需求剛性和能源結(jié)構(gòu)不合理性的邊界條件，要實(shí)現(xiàn)非化石能源在2020年能源消費(fèi)比例中達(dá)到15％以上以及單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年降低45％以上的既定目標(biāo)，離開核電的發(fā)展恐怕難以辦到。落實(shí)”十二五”規(guī)劃精神，堅(jiān)持審慎評(píng)估、安全為先、高標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)監(jiān)管，健全核能發(fā)展的法律法規(guī)制度體系是最現(xiàn)實(shí)的選擇。目前我國(guó)核能法律體系尚未成形，有關(guān)核能開發(fā)利用和安全監(jiān)管制度也只是零散地分布在行政法規(guī)及部門規(guī)章之中，效力差。為了實(shí)現(xiàn)核電的安全發(fā)展，急需加快制定《原子能法》或《民用核能法》。國(guó)際社會(huì)普遍重視的第三方核責(zé)任的法規(guī)，我們?nèi)詫倏瞻�，長(zhǎng)期以來只是依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳的一個(gè)批復(fù)行事，這個(gè)狀況也應(yīng)當(dāng)盡快改變。

（作者系中國(guó)法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

來源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)