業(yè)內人士稱，總量控制有其合理性，但需對政策進行科學設計
　　
　　近日，有媒體報道稱，我國“十二五”能源消費總量上限將為40億噸標煤。然而，本報11月24日從權威人士處獲悉，關于總量目標，國家能源局仍舉棋不定于41億噸和42億噸標煤兩個數(shù)據之間，最終數(shù)據將隨著未來《能源“十二五”規(guī)劃》的出臺而塵埃落定。
　　
　　事實上，今年3月公布的《國民經濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》便指出，要合理控制能源消費總量。此后，國家相關部委負責人也多次明確表示，將嚴格控制“十二五”期間能源消費總量。但時間將近年終歲尾，關于這一控制目標的相關數(shù)據仍未明確。
　　
　　有業(yè)內人士稱，總量目標“難產”歸因于中央和地方在這一目標的確定上，尚存在明顯的分歧和爭議。
　　
　　央地博弈
　　
　　國家能源局官員10月下旬透露，中國“十二五”能源消費總量控制目標將于近期分解落實到各地政府，各地能源消費總量將受到嚴格控制和考核。
　　
　　在中國經濟體制改革研究會公共政策研究中心首席電力專家許方潔看來，中央的目標和各個地方政府之間存在很大差距�！爸饕�難度是各地能源總量控制目標和GDP增長數(shù)字聯(lián)動，不確定性很大。”許方潔對《中國能源報》記者說。
　　
　　有消息稱，國家能源局在確定總量目標前，曾對各地情況進行了摸底，結果顯示，各省份上報的能源消費預期總量超過了50億噸標煤，遠超過國家能源局期望的41億噸或42億噸目標。
　　
　　山西省發(fā)改委一位內部人士向本報透露，國家能源局已向該省表達了分配其2億噸標煤控制目標的意向�！皩τ谏轿鬟@樣的傳統(tǒng)能源消費大省來說，這個數(shù)量肯定不夠用，我們也正在協(xié)調看能不能增加（能源消費量控制目標）。”該人士對記者說。
　　
　　許方潔認為，能源消費總量控制目標在建立考核機制上雖然簡單易行，但是在沒有建立相應獎懲制度的情況下，這個目標也不好分解到各省和各行業(yè)。“對于地方官員而言，即便他完不成分解的任務，你也不能把他怎樣�！痹S方潔坦言。
　　
　　中投顧問能源行業(yè)研究員周修杰對此并不贊同。他認為，制定能源消費總量控制目標雖確會遇到地方政府的抵觸，“但總體而言，只要中央政府具有魄力和勇氣，制定目標本身不會存在太大問題，真正的困難在于如何將這些目標和任務落實為行動”。
　　
　　存廢之爭
　　
　　對于是否設定能源消費總量目標，業(yè)內一直存在著不同的聲音。
　　
　　周修杰認為，去年我國與日本GDP幾乎持平，但我國能源消費總量已經達到32.5億噸標煤，遠遠超過日本的6.6億噸。“因此我國應對能源消費總量采取從緊原則，最好控制在40億噸左右�！敝苄藿軐Α吨袊�能源報》記者表示。
　　
　　許方潔對此表示認同。他指出，面對資源環(huán)境過度開發(fā)利用，以及對國際社會承諾所帶來的節(jié)能減排壓力，我國有必要在“十二五”開局之年便設立能源消費總量控制目標，以為各地區(qū)明確指導性能耗目標，推動其不斷優(yōu)化調整能源利用方式和能源結構。
　　
　　前述山西省發(fā)改委內部人士亦表示，設定能源消費總量控制目標確有其必要性，但鑒于分解到山西省的2億噸標煤指標太少，他建議相關部門在分解指標時，要對政策進行科學合理地設計�！耙�根據各省資源稟賦、產業(yè)結構特點和經濟發(fā)展水平等實際情況進行分解，并適當?shù)伢w現(xiàn)差異性�！痹撊耸空f。
　　
　　然而，在德國波茨坦氣候影響研究所研究員張樹偉看來，中國雖然確實面臨極大的節(jié)能減排壓力，但如因此而設置能源消費總量控制目標，便好比“看對了病，開錯了藥，也看不好病”。
　　
　　“經濟和能源是個開放的系統(tǒng)，受人們的行為與政府政策影響很大，不能把這個系統(tǒng)比作物理實驗室系統(tǒng)，所以我們不可能準確預測經濟發(fā)展速度，并據此設定能源消費總量控制目標�！睆垬鋫�對《中國能源報》記者解釋說，如果強度目標（即單位GDP能耗目標）與能源總量目標都是緊目標，兩個目標的同時存在就決定了地區(qū)的經濟增長率，這本身既不符合經濟發(fā)展規(guī)律，還有讓中國能源消費退回到“計劃經濟配額制時代”的風險。
　　
　　他同時指出，緩解節(jié)能減排壓力的治本之策在于推動能源價格機制改革，讓各種能源充分體現(xiàn)其稀缺性�！耙�通過提高環(huán)境標準、安全標準、勞工標準，以及內部化能源利用成本，讓價格進一步發(fā)揮行為引導功能�！睆垬鋫ケ硎尽�
　　
　　北京榜樣
　　
　　就在業(yè)內對是否應設置能源消費總量目標爭論不休之際，北京市在10月率先提出了9000萬噸標煤的“十二五”能源消費量控制目標。
　　
　　本報記者注意到，新華網、人民網等主流媒體在11月中旬才紛紛跟進報道此事，但國家能源局網站早在10月17日便對這一具有“首義”性質的地方新聞進行了發(fā)布。這可視為國家能源局對北京市出臺相關政策的支持性表態(tài)。
　　
　　在周修杰看來，北京之所以率先提出“十二五”能源消費總量控制目標，首先是因為北京環(huán)境污染嚴重，對控制能源消費總量具有迫切的需求�！捌浯�，作為國家首都和中央政府所在地，北京理應作為榜樣，這和住房限購令首先出現(xiàn)在北京是同一個道理。”周修杰表示。
　　
　　他認為，北京率先確定能源消費總量控制目標對于其他省市具有一定的示范作用，有利于推動其他省市也提出能源消費總量控制目標，對于推動全國的“十二五”能源消費總量控制目標的出臺顯然具有積極的意義。
　　
　　在總量控制目標有望成為必然趨勢的情況下，業(yè)內人士提出了相關改進建議。
　　
　　一位極力反對設定總量控制目標的專家對本報表示，“退一萬步講，即使非要這么做，也必須在省級間建立‘消費權’交易制度，比如你給山西分多了，山西發(fā)現(xiàn)自己用不了這些，而江蘇發(fā)現(xiàn)有些非常好的項目，苦于沒有能源消費指標，這樣山西就可以把指標賣給江蘇。”
　　
　　許方潔認為，地方要發(fā)展經濟和解決各類民生問題，不能脫離大量的能源消耗，所以關于“能源消費總量控制目標”的提法值得商榷。
　　
　　此前，國家能源局曾表示，中央政府在對地方黨政官員和領導班子進行總量控制目標考核中，對各地新增加的水電、風電、太陽能以及能源綜合利用如煤矸石發(fā)電等方面的新增消費量將給予扣除。
　　
　　據此，許方潔建議，可將“能源消費總量控制目標”改稱為“化石能源消費總量控制目標”�！斑@樣一來既可以避免‘能源消費總量控制目標’本身具有的歧義，又可以激勵地方政府大力發(fā)展新能源和能源綜合利用產業(yè)�！痹S方潔說。
　　
　　一家之言
　　
　　總量控制難言合理
　　
　　我國已經確定，非化石能源份額、能源強度與碳排放強度三個目標將是“十二五”（2011-2015）期間經濟能源環(huán)境發(fā)展的約束性條件。探討直接控制能源使用（所謂“合理控制能源消費總量”）的思路已經體現(xiàn)在節(jié)能減排綜合性工作方案和在政府的討論與工作議程中。可以預見，省級經濟體的經濟增長將受到能源消費總量、能源強度、二氧化碳排放強度等多方面的“直接控制”。在筆者看來，這一系列的“控制”，將對我國的政府治理與能源管理工作提出嚴峻的挑戰(zhàn)，特別是能源消費總量的控制與地區(qū)分解，將對目前我國著力強調的“減少政府對微觀經濟干預”的政策產生嚴重干擾。
　　
　　控制地區(qū)能源消費總量的政策過于剛性，缺乏彈性
　　
　　區(qū)別于政府的財政政策、貨幣政策與產業(yè)政策，將“控制能源消費總量固定在某一水平”作為直接管制政策本身將是剛性的、明確的。但是，面對經濟發(fā)展的固有周期性與不確定性，設定這樣一個“天花板”無疑意味著政策調整的靈活性的降低或者消失。
　　
　　由于未來經濟發(fā)展的不確定性與突變，理論上講，一個地區(qū)“需要多少”能源，并不具有客觀性與可預測性，任何的消費水平設定與分解都可能會面臨“過多”或者“不足”的問題。可能造成有些地區(qū)高效率的經濟發(fā)展受到能源消費配額的限制，而有些地區(qū)不需要那么多配額。而這一降低能源消費政策的成本有多大，隨著時間如何調整配額，由于缺乏必要的市場價格信號，也無從知曉。
　　
　　更進一步，政府已經圍繞經濟增長設定了多重目標。在經濟增長受到政策強烈影響的情況下，強度目標與能源總量目標如果都是緊目標，兩個目標的同時存在就決定了地區(qū)的經濟增長率，這無疑會更加助長“命令經濟”的發(fā)展。對一個地區(qū)而言，如果其中一個目標顯得過緊，目標的完成會使得另外一個目標成為松約束，變得可有可無；如果相對于經濟增長的潛力，兩個目標都顯得過緊，那么控制能源消費的成本將十分高昂。這一“雙”政策對地區(qū)經濟增長的約束表現(xiàn)得就過于僵化與沒有必要了。
　　
　　能源消費總量控制可能造成新的“價格雙軌制”，容易助長政府對微觀經濟的干預
　　
　　控制了總量也就是控制了發(fā)展權。有限的資源如何實現(xiàn)產出最大化、提高能源使用的效率與質量、誰更應該使用能源，用行政手段完成這一分配，在省級政府不是經濟主體但是具有能源使用分配權與責任的情況下，意味著政府增加了主動與被動干預微觀經濟的機會，也意味著分配上可能的扭曲。一個地區(qū)使用能源，不僅需要考慮能源的價格，還需要有配額，憑票供應。這種現(xiàn)象我們過去再熟悉不過了，那就是價格“雙軌制”。這一能源消費管制，有退回到過去那個階段的風險。
　　
　　能源總量控制無助于解決能源與環(huán)境問題
　　
　　長遠來看，因為要節(jié)約能源，就要“控制”，屬于“看對了病，開錯了藥方，也看不好病”。難道控制到了這一水平，能源安全問題就不用擔心，環(huán)境問題就可以承受了嗎？事實上，歷史上曾經出現(xiàn)多次的“煤炭產量限制”，最后都以產量大幅超出為結果。并且，由于環(huán)境保護標準過低，以及現(xiàn)實中執(zhí)行的巨大彈性，缺乏必要的生態(tài)恢復措施，煤炭生產造成的環(huán)境破壞日益嚴重。這種所謂“上限目標”的設定，在一定程度上恰恰使政府逃避了責任，忽略了環(huán)境保護。
　　
　　能源總量控制是對市場價格信號的進一步干擾
　　
　　“敞開口子供應能源”具有不合理性，既然能源具有其完整的價格體系，為何有“敞口供應”的問題。我們需要檢討的是，價格中是否包含著過度的補貼與扭曲，是否政府管制與干預過多，影響市場價格的發(fā)現(xiàn)與消費行為引導功能，而不是用管制消費的方式更進一步干擾價格的功能，造成“黑市”，退回到計劃經濟甚至戰(zhàn)時共產主義定量配給的程度。
　　
　　簡單的控制能源消費總量（而不建立可交易性市場）無論從哪個角度看，都難言合理。（張樹偉　秦旭映作者供職單位為德國波茨坦氣候影響研究所（PIK）、清華大學核能與新能源研究院）
　　

　　來源：中國能源報