近年來(lái)，煤礦事故的頻發(fā)一直困擾著各級(jí)政府和煤炭企業(yè)。在安全問(wèn)題上，政府和煤炭企業(yè)到底處于什么樣的地位？他們又該負(fù)有怎樣的責(zé)任？ 

    現(xiàn)象——煤礦安全管理“事倍功半”

    煤炭行業(yè)的特殊性，注定了煤礦行業(yè)對(duì)“安全為了生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”這條鐵定戒律的無(wú)法逾越。翻翻煤礦安全生產(chǎn)的歷史就會(huì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)此歷來(lái)非常重視，相繼出臺(tái)了一批法律、法規(guī)和政策性文件，如《中華人民共和國(guó)礦山安全法》《中華人民共和國(guó)煤炭法》等，并從1998年在全國(guó)范圍內(nèi)開展對(duì)煤礦實(shí)行以安全生產(chǎn)為主要內(nèi)容的關(guān)井壓產(chǎn)和煤礦專項(xiàng)整治。

    山西作為全國(guó)的煤炭大省，一直積極貫徹國(guó)家有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律和政策。從上個(gè)世紀(jì)末至今，我省也相繼出臺(tái)了《山西省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》《山西省煤炭管理?xiàng)l例》等一系列地方性法規(guī)和政策性文件。另?yè)?jù)省紀(jì)檢部門提供的情況，從2001年至2003年，我省因發(fā)生重特大煤礦事故而受到處分的各類人員308人，其中地市級(jí)干部9人，縣處級(jí)59人，科級(jí)110人，其他130人，其中移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的72人。這些工作無(wú)疑都對(duì)推動(dòng)煤礦安全生產(chǎn)起了一定的作用，但一個(gè)不容忽視的事實(shí)是我們的煤礦安全管理仍然是被動(dòng)的、茫然的，甚至是無(wú)所適從的。有幾組數(shù)字至今仍使我們的心情難以平靜：2001年11月，我省在9天內(nèi)發(fā)生5起煤礦重大事故，有100名礦工遇難；2002年2月中旬至3月中旬一個(gè)月內(nèi)僅呂梁地區(qū)就發(fā)生3起重大惡性事故，造成97名礦工死亡；2003年8月的一周之內(nèi)，我省連續(xù)發(fā)生了3起煤礦重大惡性事故，造成98名礦工遇難。一起起觸目驚心的事故，讓我們不得不深刻反思：為什么國(guó)家和省市政府花了那么大精力抓煤礦安全整治，卻難以杜絕煤礦重特大事故的發(fā)生？原因在哪里？責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)承擔(dān)？

    根源——安全生產(chǎn)責(zé)任主體在制度上的缺失 

    應(yīng)當(dāng)說(shuō)，立法上的缺失，政策上的偏頗和體制上的混亂，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦重特大事故難以遏制的主要原因。從現(xiàn)行的立法來(lái)看，我國(guó)對(duì)煤礦的安全立法作了諸多的規(guī)定，比如1992年頒布的《中華人民共和國(guó)礦山安全法》第20條規(guī)定“礦長(zhǎng)對(duì)本企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)”，第27條規(guī)定“礦長(zhǎng)必須經(jīng)過(guò)考核，具備安全專業(yè)知識(shí)，具備領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)和處理礦山事故的能力”。第39條規(guī)定“礦務(wù)局長(zhǎng)、礦長(zhǎng)及煤礦企業(yè)的其他主要負(fù)責(zé)人必須遵守有關(guān)礦山安全的法律、法規(guī)和煤炭行業(yè)安全規(guī)章、規(guī)程，加強(qiáng)對(duì)煤炭安全工作的管理”。但對(duì)于違反這一規(guī)定，如何處罰卻沒有明確規(guī)定。只在第78條籠統(tǒng)規(guī)定：“煤礦企業(yè)的管理人員違章指揮、強(qiáng)令職工冒險(xiǎn)作業(yè)，發(fā)生重大傷亡事故的，比照刑法第114條規(guī)定追究刑事責(zé)任”。這個(gè)比照條款的內(nèi)容為：“放火、決水、爆炸、投毒或者以其他危險(xiǎn)方法破壞工廠、礦場(chǎng)、油田、港口、河流、水源、倉(cāng)庫(kù)、住宅、森林、農(nóng)場(chǎng)、谷場(chǎng)、牧場(chǎng)、重要管道、公共建筑物或者其他公私財(cái)產(chǎn)，危害公共安全，尚未造成嚴(yán)重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑。”這個(gè)規(guī)定顯然在實(shí)際執(zhí)行中無(wú)法比照處罰，加上多數(shù)人認(rèn)為煤礦生產(chǎn)環(huán)境艱苦危險(xiǎn)，事故難免，在處理時(shí)大多避重就輕，大事化小，象征性給個(gè)處分了事，甚至有的處分還不落實(shí)。 

    煤礦的礦長(zhǎng)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦長(zhǎng)對(duì)煤礦的安全生產(chǎn)究竟負(fù)有怎樣的責(zé)任？《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第22條這樣規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦礦長(zhǎng)和辦礦單位負(fù)責(zé)人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。另外，該辦法第21條對(duì)各級(jí)政府和主管部門的主要負(fù)責(zé)人也作了相類似的規(guī)定，“省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要負(fù)責(zé)人和同級(jí)人民政府煤炭工業(yè)主管部門的主要負(fù)責(zé)人，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)負(fù)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。”這就是說(shuō)各級(jí)政府的行政長(zhǎng)官與礦長(zhǎng)的責(zé)任是相當(dāng)?shù)�。但可以看出，這兩條規(guī)定是空泛的，并沒有實(shí)質(zhì)性承擔(dān)責(zé)任的方式。由此可見，立法上的缺失是導(dǎo)致煤礦責(zé)任主體不明的制度原因。 

    另一方面，在各類黨政文件當(dāng)中屢見對(duì)各級(jí)政府在安全方面實(shí)行加重責(zé)任的規(guī)定。許多文件都規(guī)定，各級(jí)政府的一把手對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人。這對(duì)于強(qiáng)化各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的安全意識(shí)，抓好安全工作無(wú)可厚非。但從法律意義上分析卻值得商榷。法律上的一個(gè)重要原則是權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。即：作為當(dāng)事人在享受權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。法律上還有一個(gè)重要原則，叫“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”原則，即行為人主觀上有過(guò)錯(cuò)，導(dǎo)致某種事實(shí)的發(fā)生，行為人才承擔(dān)責(zé)任。如果行為人主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)，即不承擔(dān)責(zé)任。這一原則在我國(guó)的刑事立法和民事立法中均有體現(xiàn)，但在現(xiàn)行有關(guān)煤礦安全立法上，這一原則并未得到體現(xiàn)。 

    還有一點(diǎn)是目前對(duì)煤礦發(fā)生事故的處罰，偏重于黨紀(jì)和行政處罰，如警告、降級(jí)、撤職等，而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的礦主是個(gè)體戶，黨紀(jì)和行政處罰對(duì)他們沒有任何約束力。另外，在并處罰款的額度上一般是3萬(wàn)元以上15萬(wàn)元以下的罰款，這對(duì)年收入幾百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)元的礦主來(lái)說(shuō)無(wú)關(guān)痛癢。因此，有些礦主見利忘義，違章指揮，盲目蠻干，很容易導(dǎo)致事故發(fā)生。特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故一發(fā)生，礦主就跑掉了，最后只好由縣鄉(xiāng)政府處理死亡職工的善后事宜，承擔(dān)賠償責(zé)任，乃至法律責(zé)任。“礦主得利，政府埋單”的現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦事故處理中屢見不鮮。 

    再加上現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的管理體制十分復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，名不符實(shí)的現(xiàn)象比較普遍。有的名為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村礦，實(shí)際已經(jīng)賣給了個(gè)人；有的名義上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)營(yíng)，實(shí)際已經(jīng)承包給個(gè)人，甚至又轉(zhuǎn)包他人等等。不少礦主和承包人看重的是收益，是投資的回報(bào)，急功近利，竭澤而漁，根本不重視安全投入和安全管理。有些礦主對(duì)政府管理部門的措施和要求幾近漠視，在安全管理上敷衍了事，得過(guò)且過(guò)，冒險(xiǎn)生產(chǎn)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。 

    煤礦安全管理——應(yīng)從四方面筑牢籬笆 

    從立法上嚴(yán)格責(zé)任。從現(xiàn)行我國(guó)《刑法》第135條規(guī)定看，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是沒有對(duì)煤礦的法人代表進(jìn)行處罰的規(guī)定；二是量刑太輕，起不到懲戒作用，不足以制約當(dāng)事人的違法行為。特別是在實(shí)行行政責(zé)任追究的法律制度之后，出現(xiàn)了事故處罰倚輕倚重的現(xiàn)象，即在煤礦事故的處理上，縣鄉(xiāng)干部均受到了處罰，礦主卻有的逃逸，有的通過(guò)各種關(guān)系保外就醫(yī)，有相當(dāng)一部分是不了了之。煤礦的法定代表人是煤礦利益的直接受益者，因此應(yīng)該在《刑法》中增加對(duì)煤礦發(fā)生重大惡性事故的煤礦法人代表應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任的專門規(guī)定。同時(shí)要加重對(duì)造成煤礦重特大事故礦主及有關(guān)責(zé)任人的量刑和處罰力度。某市近三年因煤礦事故而受到處分的市縣鄉(xiāng)各級(jí)干部有200多人，而追究礦主的法律責(zé)任的不足10人。

    從產(chǎn)權(quán)關(guān)系、投資主體和經(jīng)營(yíng)方式上界定煤礦屬性。要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成、煤礦企業(yè)組織形式和經(jīng)營(yíng)形式進(jìn)行界定明晰產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行重新注冊(cè)登記。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的組織形式和經(jīng)營(yíng)形式也要清理，特別是對(duì)普遍存在的沒有法律依據(jù)的所謂承包托管經(jīng)營(yíng)問(wèn)題要進(jìn)行清理整頓，要依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過(guò)公開拍賣、有償轉(zhuǎn)讓股份合作等形式，明確產(chǎn)權(quán)主體。

    從制度上把好礦長(zhǎng)任用考核和監(jiān)督關(guān)。礦長(zhǎng)必須要有相應(yīng)的煤炭專業(yè)學(xué)歷和從事煤礦工作的經(jīng)歷，要有煤礦安監(jiān)部門頒發(fā)的礦長(zhǎng)資格證書，否則不得任命為礦長(zhǎng)，這一條應(yīng)納入煤礦安全立法的范疇。從目前情況看，大部分礦長(zhǎng)長(zhǎng)期不下井，不了解井下安全狀況。因此必須把礦長(zhǎng)每月下井的次數(shù)和召開安全例會(huì)次數(shù)作為一種制度規(guī)定下來(lái)，并作為安全考核內(nèi)容之一。應(yīng)在法律上明確規(guī)定煤礦法人代表和礦長(zhǎng)是煤礦安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，是煤礦安全的第一責(zé)任人。在安全責(zé)任狀里要明確礦長(zhǎng)在安全生產(chǎn)上的責(zé)任條款。還應(yīng)實(shí)行事故隱患責(zé)任追究制度，把事后追查事故，改為事前事故隱患追究，凡違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章形成重大事故隱患未能及時(shí)有效整改可能造成事故的，要對(duì)責(zé)任單位、責(zé)任人以及相關(guān)管理部門進(jìn)行事前責(zé)任追究。 

    安全投入是提高煤礦的安全裝備水平、安全生產(chǎn)技術(shù)水平和安全監(jiān)管水平的一個(gè)重要前提。重生產(chǎn)輕安全，追逐利潤(rùn)吝嗇投入，幾乎是小煤礦的通病，特別是承包后的小煤礦這種現(xiàn)象普遍存在。因此，僅靠實(shí)行收取煤礦安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立煤礦安全投入基金制度。用于改善煤礦通風(fēng)設(shè)施，瓦斯監(jiān)控等安全裝備及改革采煤方法，提高煤礦的安全技術(shù)裝備條件，改善煤礦安全生產(chǎn)環(huán)境，增強(qiáng)煤礦的抗災(zāi)能力。