煤炭資源有償使用制度改革意義重大
——財(cái)政部副部長(zhǎng)朱志剛
就深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)等相關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)
近日,國(guó)務(wù)院批復(fù)了財(cái)政部、國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》,并召開(kāi)電視電話會(huì)議對(duì)煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了動(dòng)員和部署,財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門已出臺(tái)了一系列配套政策措施,為改革試點(diǎn)工作順利實(shí)施提供了保障。就深化煤炭資源有償使用制度改革相關(guān)問(wèn)題,財(cái)政部副部長(zhǎng)朱志剛近日接受了記者的采訪。
問(wèn):能否簡(jiǎn)單介紹一下深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的重大意義?
答:礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革是促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)根本性措施。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)此高度重視,胡錦濤總書(shū)記、溫家寶總理多次做出重要指示,黨的十六屆五中、六中全會(huì)指出,要健全資源開(kāi)發(fā)有償使用制度和補(bǔ)償機(jī)制。為此,財(cái)政部會(huì)同國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委對(duì)深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的總體思路、實(shí)施步驟和配套政策進(jìn)行了認(rèn)真研究,本著先易后難、逐步推進(jìn)的原則,擬定了先從煤炭行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)的改革實(shí)施方案。這項(xiàng)改革意義重大,我理解有以下幾方面:
首先,深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必要措施。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,可以使礦山企業(yè)在利益機(jī)制和價(jià)格杠桿的作用下,更加珍惜寶貴的礦產(chǎn)資源,提高資源開(kāi)采效率;使消費(fèi)者更加注重節(jié)約資源,提高資源的使用效率;還有利于從源頭上減少污染排放,恢復(fù)和保護(hù)礦山生態(tài)環(huán)境,增加礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的投入,走節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。
其次,深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。深化資源有償使用制度改革,就是要改變傳統(tǒng)體制下廉價(jià)或無(wú)償使用資源的情況,建立起充分反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和環(huán)境治理成本的資源價(jià)格形成機(jī)制,使資源性產(chǎn)品價(jià)格能夠體現(xiàn)完全成本,逐步形成有利于促進(jìn)資源節(jié)約和集約利用的體制、機(jī)制。
第三,深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,是整頓和規(guī)范礦業(yè)市場(chǎng)秩序的重要內(nèi)容。從根本上解決礦業(yè)秩序混亂問(wèn)題,必須一手抓整頓,一手抓規(guī)范,在鞏固整頓成果的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)規(guī)范建設(shè)。深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,重點(diǎn)要解決礦業(yè)權(quán)取得有償與無(wú)償并存的“雙軌制”問(wèn)題,理順資源收益分配關(guān)系,建立權(quán)責(zé)一致的管理體制,促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。
第四,深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革,是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效手段。深化資源有償使用制度改革,合理調(diào)整政府和企業(yè)、中央和地方的利益分配關(guān)系,有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性,有利于把地方的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),進(jìn)而帶動(dòng)資源富集地區(qū)的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步,形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的區(qū)域發(fā)展格局。
問(wèn):能否介紹一下為什么選擇煤炭資源作為礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的試點(diǎn)?
答:選擇煤炭資源進(jìn)行試點(diǎn),主要有以下幾點(diǎn)考慮:一是煤炭作為我國(guó)最主要的能源資源行業(yè),率先進(jìn)行改革,具有較強(qiáng)的示范性,對(duì)于全面建立礦產(chǎn)資源有償使用制度至關(guān)重要。二是煤炭資源的勘查開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)較低,有利于采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式,建立規(guī)范的礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。三是煤炭行業(yè)市場(chǎng)化程度高,部分省區(qū)具有礦產(chǎn)資源有償使用的工作基礎(chǔ)。四是當(dāng)前煤炭市場(chǎng)形勢(shì)有利于改革措施出臺(tái),今年1—10月份全國(guó)原煤產(chǎn)量同比增長(zhǎng)12.2%,生產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng),企業(yè)效益較好。這些都為改革試點(diǎn)創(chuàng)造了良好的條件和環(huán)境。五是從整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序情況看,煤炭行業(yè)是治理整頓的重點(diǎn),雖然整個(gè)煤炭行業(yè)礦業(yè)秩序有所好轉(zhuǎn),但還需要從體制、機(jī)制上采取治本的長(zhǎng)效措施。
問(wèn):請(qǐng)您簡(jiǎn)單介紹一下《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案》的框架思路和政策要點(diǎn)。
答:深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想是:以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),按照全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求,認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦業(yè)管理的一系列決策和部署。其基本原則是:堅(jiān)持節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境與促進(jìn)煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展并舉,堅(jiān)持整頓和規(guī)范礦業(yè)開(kāi)發(fā)秩序與建立長(zhǎng)效機(jī)制并舉,堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源與國(guó)家宏觀調(diào)控并舉。其主要目標(biāo)是:加大對(duì)煤炭資源勘查的支持力度,完善煤炭資源稅費(fèi)政策,加強(qiáng)煤炭資源開(kāi)發(fā)管理和宏觀調(diào)控,促進(jìn)煤炭資源合理有序開(kāi)發(fā),不斷提高煤炭資源回采率。其改革核心是:將礦業(yè)權(quán)取得由“雙軌制”改為“單軌制”,即嚴(yán)格實(shí)行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得。其改革的重點(diǎn)是:建立新機(jī)制,即建立煤炭資源勘查、開(kāi)發(fā)和礦山環(huán)境保護(hù)的約束和激勵(lì)機(jī)制。
試點(diǎn)實(shí)施方案的政策措施主要有五個(gè)方面:一是嚴(yán)格實(shí)行煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得制度;二是將煤炭資源勘查作為中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金)的支持重點(diǎn);三是建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制;四是合理調(diào)整煤炭資源稅費(fèi)政策;五是加強(qiáng)煤炭資源開(kāi)發(fā)管理和宏觀調(diào)控。
問(wèn):這次改革叫做“深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)”,說(shuō)明改革已有一定基礎(chǔ)。請(qǐng)問(wèn)這次改革有什么新的突破?
答:《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定,國(guó)家實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得的制度。去年,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》,今年以來(lái),國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》,批復(fù)了《關(guān)于在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)的意見(jiàn)》。這些文件都對(duì)煤炭資源有償使用制度改革提出了明確要求。近年來(lái),山西、內(nèi)蒙古等資源大省、區(qū)都已進(jìn)行了礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的有益探索,為深化這項(xiàng)改革積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
這次改革試點(diǎn)最大的突破就是將目前煤炭礦業(yè)權(quán)取得有償和無(wú)償并存的“雙軌制”統(tǒng)一改為有償取得的“單軌制”。盡管1998年以來(lái),國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)法律和文件反復(fù)強(qiáng)調(diào),新設(shè)煤炭礦業(yè)權(quán)一律實(shí)行有償取得,但執(zhí)行情況并不理想,即使有償取得也不規(guī)范。對(duì)于以往取得的煤炭礦業(yè)權(quán)有償處置問(wèn)題,國(guó)家一直未做明確規(guī)定,大部分企業(yè)未做有償處置。因此,國(guó)務(wù)院批復(fù)的試點(diǎn)實(shí)施方案突出強(qiáng)調(diào)所有煤炭企業(yè)取得國(guó)家出資勘查形成的新老礦業(yè)權(quán),一律要向國(guó)家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款。除此之外,這次改革試點(diǎn)還將煤炭礦業(yè)權(quán)有償取得與建立煤炭資源開(kāi)采補(bǔ)償機(jī)制一并考慮,將國(guó)務(wù)院批復(fù)的深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案與相關(guān)配套政策同步出臺(tái)執(zhí)行,將國(guó)務(wù)院有關(guān)部門宏觀指導(dǎo)與地方政府負(fù)責(zé)試點(diǎn)實(shí)施工作相結(jié)合等。
問(wèn):這次試點(diǎn)改革與促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項(xiàng)政策措施是什么關(guān)系?
答:深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)與國(guó)務(wù)院頒發(fā)的促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展等各項(xiàng)政策措施密不可分。所有涉及促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項(xiàng)政策措施及相關(guān)改革試點(diǎn)均涉及一個(gè)制度性的問(wèn)題,就是必須建立煤炭資源有償使用制度。深化煤炭資源有償使用制度改革,是整頓煤炭礦業(yè)市場(chǎng)秩序的一項(xiàng)根本性措施。從實(shí)踐看,一些地方堅(jiān)持推進(jìn)煤炭資源整合與煤炭資源有償使用相結(jié)合,堅(jiān)持煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)與深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)相結(jié)合,收到了良好效果。這充分說(shuō)明了深化煤炭資源有償使用制度改革是促進(jìn)煤炭行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)根本性措施,也是確保煤炭工業(yè)健康發(fā)展的各項(xiàng)政策取得成效及各項(xiàng)改革試點(diǎn)獲得成功的關(guān)鍵。
問(wèn):我注意到您多次提到要解決煤炭開(kāi)采中“內(nèi)部成本外部化”、“企業(yè)成本社會(huì)化”這個(gè)問(wèn)題,我理解,就是要建立一個(gè)資源開(kāi)采合理成本負(fù)擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制的問(wèn)題。請(qǐng)問(wèn)這次改革試點(diǎn)對(duì)此是如何考慮的?
答:這次改革試點(diǎn),就是要使煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)礦業(yè)權(quán)取得成本、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本以及安全生產(chǎn)成本,將過(guò)去礦產(chǎn)品的不完全成本變?yōu)橥耆杀,?shí)現(xiàn)資源開(kāi)采“外部成本內(nèi)部化”、“生活成本企業(yè)化”,使煤炭資源的開(kāi)采和利用行為,能夠在利益機(jī)制和價(jià)格杠桿的作用下,自動(dòng)走向節(jié)約型發(fā)展道路。
試點(diǎn)實(shí)施方案中強(qiáng)調(diào)不論是新設(shè)立的探礦權(quán)采礦權(quán),還是以前已經(jīng)無(wú)償取得的探礦權(quán)采礦權(quán),一律要向國(guó)家繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款,這是礦山企業(yè)必須負(fù)擔(dān)的礦業(yè)權(quán)取得成本;試點(diǎn)實(shí)施方案還提出了建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制,按煤炭銷售收入的一定比例,分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,這是礦山企業(yè)必須負(fù)擔(dān)的環(huán)境治理成本;此外,試點(diǎn)實(shí)施方案還督促煤炭企業(yè)按照有關(guān)部門已出臺(tái)的相關(guān)政策足額提取安全生產(chǎn)費(fèi)用,這是礦業(yè)企業(yè)必須負(fù)擔(dān)的安全生產(chǎn)成本。只有建立起資源開(kāi)采合理成本負(fù)擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制,煤炭企業(yè)自身才能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),煤炭行業(yè)才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
問(wèn):建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制是一個(gè)新的礦業(yè)發(fā)展理念,也是建設(shè)和諧社會(huì)的要求。這次試點(diǎn)改革對(duì)此是如何考慮的?
答:建立煤礦礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制是試點(diǎn)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。過(guò)去,礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)成本難以落實(shí)到企業(yè),其中一個(gè)重要原因就是缺乏制度和機(jī)制上的約束和保障。此次改革試點(diǎn)要求,煤礦企業(yè)應(yīng)依據(jù)礦井服務(wù)年限或剩余服務(wù)年限,按煤炭銷售收入的一定比例,分年預(yù)提礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金,并列入成本,按照“企業(yè)所有、?顚S、政府監(jiān)督”的原則管理。對(duì)此前遺留的煤礦環(huán)境治理問(wèn)題,要在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,按照企業(yè)和政府共同負(fù)擔(dān)的原則加大投入力度。對(duì)不屬于企業(yè)職責(zé)或責(zé)任人已經(jīng)滅失的煤礦環(huán)境問(wèn)題,以地方政府為主,根據(jù)財(cái)力區(qū)分重點(diǎn)逐步解決。
問(wèn):改革試點(diǎn)提出對(duì)煤炭礦業(yè)權(quán)有償取得的收益中央和地方“二八”分成,這是出于什么考慮?
答:這次改革試點(diǎn),對(duì)政府與企業(yè)、中央與地方在煤炭資源開(kāi)發(fā)中的利益分配關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整。礦業(yè)權(quán)有償出讓價(jià)款,中央與地方按比例分成,20%歸中央,80%留在地方,改變了原來(lái)按礦業(yè)權(quán)審批機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系進(jìn)行收益分配的做法。資源開(kāi)發(fā)收益主要留給地方,主要是考慮目前大多數(shù)煤炭礦山企業(yè)和地勘隊(duì)伍均已下放地方,這種分配比例有利于調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)這項(xiàng)改革和加大對(duì)礦業(yè)投入的積極性。
問(wèn):您前面提到要建立資源勘查資金投入良性循環(huán)機(jī)制,能否簡(jiǎn)單介紹一下這個(gè)機(jī)制怎么建,目前進(jìn)展如何?
答:為了建立礦產(chǎn)資源勘查資金投入良性循環(huán)機(jī)制,按照“取之于礦,用之于礦”的原則,中央財(cái)政將礦產(chǎn)資源有償使用的收益主要用于加大對(duì)礦產(chǎn)資源勘查的投入。為此,2006年中央財(cái)政設(shè)立了中央地質(zhì)勘查基金(周轉(zhuǎn)金),首期安排啟動(dòng)資金20億元。目前,中央地勘基金管理機(jī)構(gòu)正在籌建之中,首批地勘基金項(xiàng)目申報(bào)工作也已經(jīng)展開(kāi)。
中央地勘基金主要用于國(guó)家確定的重點(diǎn)礦種和重點(diǎn)成礦區(qū)帶的前期勘查工作,并把煤炭資源勘查作為支持重點(diǎn)。中央地勘基金投入的勘查項(xiàng)目在發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地,形成礦業(yè)權(quán)后,國(guó)家將礦業(yè)權(quán)通過(guò)招標(biāo)、拍賣和掛牌等方式有償出讓,所獲得的收益主要用于補(bǔ)充中央地勘基金,壯大中央地勘基金規(guī)模,中央地勘基金再投入到礦產(chǎn)資源勘查項(xiàng)目,從而形成中央地勘基金的滾動(dòng)發(fā)展,建立起礦產(chǎn)資源勘查資金投入的良性循環(huán)機(jī)制。
問(wèn):煤炭資源有償使用是否會(huì)推動(dòng)煤炭資源產(chǎn)品價(jià)格上升?
答:深化煤炭資源有償使用制度改革,核心是將過(guò)去礦山企業(yè)無(wú)償占有的探礦權(quán)采礦權(quán)改為有償取得,這主要是老的國(guó)有煤炭企業(yè)增加探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款支出,會(huì)對(duì)煤炭?jī)r(jià)格產(chǎn)生一定影響。如果考慮到探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款允許分10年繳納,這個(gè)影響是逐步顯現(xiàn)的。至于環(huán)境成本,以前雖未強(qiáng)制列入成本,但企業(yè)發(fā)生的這方面支出,是在自有資金或稅后利潤(rùn)中列支的,這次強(qiáng)制規(guī)定提取環(huán)境方面的保證金并列入成本。安全成本已經(jīng)明確規(guī)定列入成本,主要是督促企業(yè)打足的問(wèn)題?紤]到當(dāng)前煤炭資源價(jià)格仍處于高位,煤炭企業(yè)仍有一定利潤(rùn)空間,成本內(nèi)部化后,我們認(rèn)為還是在企業(yè)承受范圍之內(nèi)。
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