近日，國務(wù)院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(國發(fā)〔2011〕26號，以下簡稱《方案》)，提出了50條政策措施，并確定了“十二五”各地區(qū)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標。

一、請介紹一下制定《方案》的背景。

黨中央、國務(wù)院歷來高度重視生態(tài)環(huán)保工作。五年前，《“十一五”規(guī)劃綱要》第一次把節(jié)能減排列為約束性目標。各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，把主要污染物總量減排作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推動科學(xué)發(fā)展的重要抓手和突破口，取得了顯著成效。全國二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量分別下降14.29％和12.45％，實現(xiàn)了《“十一五”規(guī)劃綱要》確定的約束性目標，扭轉(zhuǎn)了“十五”后期主要污染物排放總量大幅上升的趨勢，為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力支撐。

“十二五”時期，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快和消費結(jié)構(gòu)持續(xù)升級，我國能源需求呈剛性增長，受國內(nèi)資源保障能力和環(huán)境容量制約以及全球性能源安全和應(yīng)對氣候變化影響，資源環(huán)境約束日趨強化，污染減排面臨的形勢依然十分嚴峻。特別是我國污染減排工作還存在責(zé)任落實不到位、推進難度增大、激勵約束機制不健全、基礎(chǔ)工作薄弱、能力建設(shè)滯后、監(jiān)管不力等問題。為確保實現(xiàn)《“十二五”規(guī)劃綱要》提出的主要污染物排放總量控制約束性指標，日前，國務(wù)院印發(fā)了《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》。《方案》是推進“十二五”污染減排工作的綱領(lǐng)性文件，明確了“十二五”污染減排的總體要求、主要目標、重點任務(wù)和政策措施，分十二個部分，共50條。

二、“十一五”污染減排成功的經(jīng)驗有哪些？

主要有五點經(jīng)驗：一是黨中央、國務(wù)院高度重視，國家層面出臺了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》(國發(fā)〔2007〕15號)和《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》(國發(fā)〔2007〕36號)，環(huán)境保護部黨組把污染減排作為中心工作來抓，經(jīng)過大家的共同努力，全國二氧化硫比2005年下降14.29％，化學(xué)需氧量下降12.45％，兩項指標排放量的下降在環(huán)境質(zhì)量的改善中得到了體現(xiàn)。污染減排也成為“十一五”各項環(huán)保工作的亮點。二是建立健全了污染減排各項規(guī)章制度。相繼出臺了《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法》、《主要污染物總量減排核算細則》、《主要污染物總量減排監(jiān)察系數(shù)核算辦法》等，規(guī)范污染減排核查核算工作。三是各項保障政策尤其是環(huán)境經(jīng)濟政策基本到位。對造紙、皮革、化工等重點行業(yè)實施了更嚴格的排放標準，出臺了脫硫電價政策并嚴格執(zhí)行，二氧化硫排污收費標準翻番，城市污水處理收費標準基本達到0.8元/噸，重點流域和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理管網(wǎng)建設(shè)資金補足以及“以獎代補”、“以獎促治”資金等。四是嚴格落實考核獎懲措施。“十一五”期間對污染減排存在問題的111個單位通報批評或掛牌督辦，區(qū)域限批6個地級市和4個企業(yè)集團；國務(wù)院通報表揚8家省級人民政府，還將對250個先進集體和250位先進個人進行表彰。五是環(huán)境監(jiān)管能力大幅度提高、環(huán)保投入占GDP的比重由“十五”末的0.5％上升到“十一五”末的1％左右，環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察硬件能力大幅度提高。

三、“十二五”各地的總量控制目標如何確定？

在確定各地分配指標時，方方面面提出了許多創(chuàng)造性的建議，有的提出設(shè)計一個公式，以減排潛力為基礎(chǔ)統(tǒng)籌多個因素按照權(quán)重確定減排指標；有的提出像節(jié)能指標一樣，全國分幾類地區(qū)，各類地區(qū)統(tǒng)一一個減排比例；還有的提出按照“十一五”減排比例平推、國家批準項目的指標由國家負責(zé)解決等。國家分配各地減排指標方法論的應(yīng)用上，各省向市縣分解時，存在同樣的問題。確定各地減排指標的核心是逐項污染物測算減排潛力，做到心中有數(shù)、任務(wù)明確、責(zé)任到位。為此，環(huán)境保護部組織了20多位專家，經(jīng)過兩個多月封閉式集中研究討論，本著“細節(jié)決定成敗”的原則，進行了以省為單位的科學(xué)測算。減排潛力的測算沒有考慮各地的平衡問題，單純地研究技術(shù)上可達到的最大減排潛力，逐個列出各地測算出現(xiàn)的問題，統(tǒng)一確定解決各種問題的方法和參數(shù)。在減排潛力轉(zhuǎn)化為減排指標時，一一研究各地提出的要求，最大限度地采納各地的意見，綜合考慮各地環(huán)境質(zhì)量狀況、“十一五”減排進展、經(jīng)濟發(fā)展水平和削減能力以及各污染防治專項規(guī)劃的要求，對東、中、西部地區(qū)實行區(qū)別對待和差異化減排要求，東、中、西部地區(qū)減排潛力轉(zhuǎn)化為減排比例系數(shù)按高、中、低取值。原則上，要求東部地區(qū)高于全國平均水平，中部地區(qū)與全國平均水平相當(dāng)，西部地區(qū)低于全國平均水平。

各地減排潛力測算和減排任務(wù)分配基本原則：以地方上報為基礎(chǔ)，以國家宏觀規(guī)劃為標尺，以減排潛力測算為依據(jù)進行綜合平衡確定。分配的步驟：第一，對各省上報數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一方法進行審核，確定四種污染物在理想情況下的減排能力，各省比照全國總體減排要求在減排潛力的基礎(chǔ)上初次分配減排任務(wù)，原則上不超過核定的減排潛力；第二，參考“十一五”減排目標，原則上各省“十二五”減排任務(wù)與“十一五”保持平衡，不要大起大落，對“十一五”任務(wù)不平衡的一些省份適當(dāng)調(diào)整；第三，考慮東、中、西部差異和重點區(qū)域流域的污染治理要求，對不同區(qū)域、省份的減排比例進行適當(dāng)調(diào)整，長三角、珠三角、京津冀魯?shù)貐^(qū)、國家重點流域區(qū)域及聯(lián)防聯(lián)控重點地區(qū)進行重點控制；第四，結(jié)合流域區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，對環(huán)境質(zhì)量較差的地區(qū)加大減排要求，承擔(dān)更多的減排任務(wù)。如對西南酸雨較重地區(qū)采取了較一般西部地區(qū)更嚴格的減排要求；第五，對民族自治地區(qū)等省份，考慮到環(huán)境容量、經(jīng)濟發(fā)展水平和國家發(fā)展需要，對減排指標適當(dāng)放寬。

另外，對四項污染物，國家均預(yù)留部分指標，用于主要污染物排污權(quán)有償分配和交易試點工作。“十一五”期間，我們在部分省、市開展了試點工作。先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北等10個省(區(qū)、市)列為國家排污交易試點省份。另外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10余個省也在省內(nèi)積極地探索嘗試。通過先期試點，該項制度取得了積極進展，各地區(qū)配合總量減排工作出臺了系列地方法規(guī)政策文件，部分地區(qū)已全面開征排污權(quán)有償使用費，并進行了多筆排污交易案例，盤活了總量指標，節(jié)省了減排成本。按照今年中央政府工作報告提出的“研究制定排污權(quán)有償使用和交易試點的指導(dǎo)意見”的精神，環(huán)境保護部聯(lián)合財政部在試點省份工作的基礎(chǔ)上，研究制定了《關(guān)于推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，將在修改完善后下發(fā)。在“十二五”期間，我們將繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進該項制度，作為減排的一項重要經(jīng)濟政策，形成適合我國國情的、分級管理的排污權(quán)有償使用和排污交易制度，在全國逐步推行。

四、同“十一五”比，“十二五”《方案》有哪些新特點？

“十二五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主題主線已經(jīng)明確，《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》也是圍繞主題主線展開，把節(jié)能減排作為落實科學(xué)發(fā)展觀、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手，作為檢驗經(jīng)濟是否實現(xiàn)又好又快發(fā)展的重要標準。“十二五”同“十一五”相比，約束性指標由化學(xué)需氧量和二氧化硫兩項增加到四項，增加了氨氮和氮氧化物，從內(nèi)容、要求和任務(wù)量等各個方面都發(fā)生了重大變化，減排領(lǐng)域也從工業(yè)和生活兩個領(lǐng)域變成了工業(yè)、生活、交通、農(nóng)村四個領(lǐng)域。雖然化學(xué)需氧量和二氧化硫下降8％，但由于經(jīng)濟總量和能源消費總量基數(shù)變大，絕對削減量比“十一五”要求的10％還大。完成四種污染物減排比例，實際上要在2010年基數(shù)上每種污染物排放量要下降30％左右，任務(wù)相當(dāng)艱巨。為完成這一目標，“十二五”同“十一五”相比，在控制新增量方面有許多重大突破，努力改變“十一五”期間相對被動地應(yīng)付新增量幾乎不加控制的增長局面；在削減現(xiàn)役源排放量方面，減排措施更加具體化，盡力解決“十一五”期間只明確減排任務(wù)量而未明確具體減排措施的問題；在經(jīng)濟政策保障方面，保障減排目標實現(xiàn)和措施落實的價格、財政、稅收和金融政策，在深度和廣度方面進一步拓展；在環(huán)境政策保障方面，許多方面有重要突破，如明確要求多項環(huán)境法規(guī)修改、制定排放標準、實施區(qū)域限批要求，推行排污交易等；在環(huán)保基礎(chǔ)能力方面，對環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)標準化、污染源監(jiān)測、機動車污染監(jiān)控、農(nóng)業(yè)源污染檢測和減排管理能力等領(lǐng)域進一步明確要強化能力建設(shè)。

五、“十二五”控制新增量方面有許多重大突破，如何理解？

“十一五”期間，各種經(jīng)濟參數(shù)遠遠超過預(yù)期值，“兩高一資”產(chǎn)品產(chǎn)能大幅度擴能，產(chǎn)量大幅度增加，帶來的新增污染物排放量始料未及。如“十一五”能源規(guī)劃，由2005年的21.47億噸標煤增加到2010年的24.46億噸標煤，年均增長3.5％，而實際到2010年能源消費總量達到32.5億噸標煤，年均增長8.2％，煤炭消費量由23.4億噸增加到33.9億噸，凈增了10億多噸，由于“十一五”工程減排潛力較大，污染減排任務(wù)才較好地完成。但這也導(dǎo)致了“十二五”工程減排空間收窄，潛力下降，如果“十二五”“兩高一資”產(chǎn)能不加以控制并取得實效，減排目標的完成難度會進一步加大。因此，“十二五”期間在控制新增量方面，許多方面有重大突破，措施更加具體化。

第一，合理控制能源消費總量，建立能源消費總量控制目標分解落實機制，把總量控制目標分解落實到地方政府，實行目標責(zé)任管理，加大考核和監(jiān)督力度。能源消費總量控制，在“十二五”各種能源種類基本落實的情況下，其實質(zhì)是煤炭總量控制，有關(guān)部門正在抓緊落實。只要把目標分解落實到地方并考核到位，“十一五”期間敞開口子供應(yīng)能源、無節(jié)制使用能源的現(xiàn)象必將有所改觀。

第二，在大氣聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域開展煤炭總量控制試點。大氣聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域指的是“三區(qū)六群”，包括珠三角、長三角、京津冀三個區(qū)域和遼中、山東半島、武漢及周邊、長株潭、成渝及海西等，這些區(qū)域也是我國大氣復(fù)合型污染嚴重的地區(qū)，在“三區(qū)六群”開展煤炭消費總量控制，并不是煤炭消費總量零增長，而是嚴格控制增長速度，率先實現(xiàn)改變以煤炭消費導(dǎo)致多種污染持續(xù)加重，區(qū)域空氣質(zhì)量得不到改善的狀況。從某種意義上講，就空氣污染角度，是讓“三區(qū)六群”地區(qū)“休養(yǎng)生息”。

第三，對“電力、鋼鐵、造紙、印染”四個行業(yè)實行主要污染物排放總量控制。電力和鋼鐵的二氧化硫和氮氧化物排放量占工業(yè)排放量的60％以上、造紙和印染的化學(xué)需氧量和氨氮占工業(yè)排放量的40％左右，四個行業(yè)實行總量控制，就是努力改變電力就地平衡、資源就地利用的不合理布局現(xiàn)象，控制住了四個行業(yè)的總量，就基本控制住了工業(yè)行業(yè)的排放總量。“十一五”期間，電力行業(yè)二氧化硫排放的總量計劃單列已行之有效；“十二五”期間，由電力行業(yè)擴展到電力、鋼鐵、造紙、印染四個行業(yè)，堅持新改擴建項目實施跨區(qū)域調(diào)劑，由超環(huán)境容量地區(qū)向環(huán)境容量富余地區(qū)調(diào)配原則。

第四，把污染排放的總量指標作為環(huán)評審批的前置條件。項目環(huán)境影響評價是控制污染物新增量最有效的制度，如果每一個建設(shè)項目都能做到污染物排放的等量替代，就相當(dāng)于新增量是零增量，污染減排工作也就好做了。但實際情況不是這樣，未批先建、邊批邊建、環(huán)評批復(fù)措施不落實的現(xiàn)象仍不同程度存在。為改變這種情況，總量作為環(huán)評前置條件，就是要先落實后批復(fù)，先核量再上項目，盡可能地使新增量控制住。

第五，全面推行機動車環(huán)保標志管理，探索城市調(diào)控機動車保有量。目前，交通領(lǐng)域氮氧化物排放量約占全國氮氧化物排放量的三分之一，在有些城市已經(jīng)達到60％以上，氮氧化物成為首要污染物，即使是單車氮氧化物排放因子較先進，由于保有量基數(shù)大，有些城市不控制機動車保有量，氮氧化物排放量削不下來，氮氧化物污染解決不了。因此允許一些城市探索調(diào)控機動車保有量，全面實行環(huán)保標志性管理，為“十三五”控制城市機動車污染探索一條途徑。

六、為什么說“十二五”減排措施更具體呢？

“十一五”期間，要求新增城市污水日處理能力4500萬噸，現(xiàn)役燃煤電廠建設(shè)脫硫機組1.67億千瓦，但每個地方承擔(dān)多少，這些措施如何分解到各地，遇到了不同程度的困難。“十二五”期間，減排措施十分具體，各地都知道哪些措施該上，規(guī)模多大，并具體落實到目標責(zé)任書中，主要包括：

一是到2015年，基本實現(xiàn)所有縣和重點建制鎮(zhèn)具備污水處理能力，城市污水處理率達85％。各地十分清楚，項目完全落實，新增4200萬噸由各地上報，改變“十一五”測算后分解至各地的做法。

二是規(guī)模化養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)配套建設(shè)廢棄物處理設(shè)施的比例達到50％以上，各地達到50％是最基本要求。

三是制漿造紙、印染、石油化工、制革、食品制造等重點排水行業(yè)均要進行深度治理，加大再生水利用力度。

四是基本淘汰2005年之前注冊的“黃標車”，時間和淘汰種類都具體，通過全面推行機動車環(huán)保標志性管理，淘汰車輛數(shù)和減排量都能定量化，任務(wù)比較具體。

五是新建燃煤機組全部安裝脫硫脫硝設(shè)施，現(xiàn)役燃煤機組必須安裝脫硫設(shè)施，不能穩(wěn)定達標排放的要進行更新改造，煙氣脫硫設(shè)施要按照規(guī)定取消煙氣旁路。這明確要求“十二五”期間燃煤機組煙氣脫硫全覆蓋。如果“十一五”期間煙氣旁路實行鉛封是“揚湯止沸”，那么“十二五”期間煙氣旁路取消則是“釜底抽薪”，而且由于新的火電廠大氣污染物排放標準已經(jīng)頒布實施，脫硫效率預(yù)期可大幅度增加。

六是單機容量30萬千瓦及以上燃煤機組全部加裝脫硝設(shè)施。各電力企業(yè)都知道該怎么辦，任務(wù)再明白不過了。

七是鋼鐵行業(yè)全面實施燒結(jié)機煙氣脫硫，新建燒結(jié)機配備安裝脫硫脫硝設(shè)施。目前全國共有約1100臺燒結(jié)機，按產(chǎn)業(yè)政策90m²以下全部淘汰，90m²及以上的共503臺全部上脫硫設(shè)施。

八是新型干法水泥窯實施低氮燃燒技術(shù)改造，配套新建脫硝設(shè)施。2010年全國水泥產(chǎn)量18.8億噸，氮氧化物排放量是繼電力行業(yè)之后的第二大行業(yè)，“十二五”期間將繼續(xù)增產(chǎn)，現(xiàn)役的控制任務(wù)明確，新建的按準入條件必須配套建設(shè)脫硝效率不低于60％的脫硝設(shè)施。

九是石油石化、有色金屬、建材等重點行業(yè)實施脫硫改造。爐窯二氧化硫是“十二五”的重點，達不到排放標準的均需改造。由于措施要求具體，各地均需對照要求一一列出減排項目，并落實到目標責(zé)任書中。這些重點工程是實現(xiàn)四項污染物減排目標的基礎(chǔ)保證。但即使全部完成，減排目標也不能實現(xiàn)，剩下的主要依靠淘汰落后產(chǎn)能，而且經(jīng)濟發(fā)展越快，淘汰落后產(chǎn)能的規(guī)模越大，利用倒逼機制，促進落后產(chǎn)能的淘汰。實際上，各地淘汰落后產(chǎn)能的政策基本確定，如2011年的任務(wù)是全國煉鐵2820萬噸、煉鋼2667萬噸、焦炭1870萬噸、水泥13355萬噸、造紙757.7萬噸、制革395萬標張、印染17億米等18個重點行業(yè)落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)已下達地方。

七、“十二五”將出臺許多有利于污染減排的政策，哪些政策將得到強化？

“十二五”將出臺許多政策，法律方面、經(jīng)濟方面、環(huán)境方面等等，許多政策還需要有關(guān)部門進一步細化落實，舉三個方面的政策：

第一、城鎮(zhèn)污水處理方面，要求“加強城市污水處理廠監(jiān)控平臺建設(shè)，提高污水收集率，做好運行和污染物削減評估考核，考核結(jié)果作為核撥污水處理費的重要依據(jù)”。此政策目的是改變以往主要按處理水量作為劃撥污水處理費的做法，因為污水處理廠的主要功能是削減污染物排放量。

第二、嚴格落實脫硫電價，研究制定燃煤電廠煙氣脫硝電價政策。“十一五”期間，脫硫優(yōu)惠電價是燃煤電廠脫硫?qū)崿F(xiàn)跨越式發(fā)展和穩(wěn)定運行的核心政策，“十二五”期間，行之有效的脫硫電價將會延續(xù)并進一步強化，同時也會出臺脫硝電價。因為電價形成機理是本著保本微利原則，將電廠的固定投資和運行成本納入到電價中。脫硫設(shè)施和脫硝設(shè)施目前基本成為燃煤電廠的標準配置，同鍋爐、汽輪機等一樣是發(fā)電系統(tǒng)的重要組成部分，脫硝電價的出臺關(guān)鍵是時機問題。

第三、環(huán)評“區(qū)域限批”。“十一五”減排考核及環(huán)評“區(qū)域限批”有力地推動了污水處理廠建設(shè)、脫硫設(shè)施建設(shè)和淘汰落后產(chǎn)能。“十二五”期間，這一政策將仍然延用并得到強化，在四種情況下可實行“區(qū)域限批”。一是對城市污水處理設(shè)施建設(shè)嚴重滯后，收費政策不落實、污水處理廠建成后一年內(nèi)實際處理水量達不到設(shè)計能力的60％，以及已建成污水處理設(shè)施但無故不運行的地區(qū)，暫緩下達有關(guān)項目的國家建設(shè)資金。二是對減排目標未完成的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。三是重點減排項目未按目標責(zé)任書落實的地區(qū)和企業(yè)，實行階段性環(huán)評限批。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，環(huán)境保護部將與各省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及8家企業(yè)集團簽訂“十二五”主要污染物總量削減目標責(zé)任書，每個項目均有時限要求，除客觀不可抗拒原因外，凡是沒按時限要求建成運行的，對該地區(qū)和企業(yè)集團實行環(huán)評限批。四是對未按期完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)，嚴格控制國家安排的投資項目，暫停對該地區(qū)重點行業(yè)建設(shè)項目辦理核準、審批和備案手續(xù)。

八、加強污染減排基礎(chǔ)工作和能力建設(shè)包括哪些方面？

一是健全減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系。修訂完善減排統(tǒng)計監(jiān)測和核查核算辦法，統(tǒng)一標準和分析方法，實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。加強氨氮、氮氧化物排放統(tǒng)計監(jiān)測，建立農(nóng)業(yè)源和機動車排放統(tǒng)計監(jiān)測指標體系。完善減排考核辦法，繼續(xù)做好全國和各地區(qū)主要污染物排放指標公報工作。二是加快環(huán)保標準體系建設(shè)。加快制(修)訂重點行業(yè)污染物排放等強制性國家標準，提高準入門檻。制定和完善環(huán)保產(chǎn)品及裝備標準。完善機動車燃油消耗量限值標準、低速汽車排放標準。制(修)訂輕型汽車第五階段排放標準，頒布實施第四、第五階段車用燃油國家標準。建立滿足氨氮、氮氧化物控制目標要求的排放標準。鼓勵地方依法制定更加嚴格的節(jié)能環(huán)保地方標準。三是加強減排監(jiān)管能力建設(shè)。推進環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)標準化，提高污染源監(jiān)測、機動車污染監(jiān)控、農(nóng)業(yè)源污染檢測和減排管理能力，建立健全國家、省、市三級減排監(jiān)控體系，加強人員培訓(xùn)和隊伍建設(shè)。

九、國務(wù)院對嚴格落實減排目標責(zé)任、加強組織領(lǐng)導(dǎo)有什么要求？

國務(wù)院在關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知中明確提出：嚴格落實節(jié)能減排目標責(zé)任，進一步形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動、全社會共同參與的推進節(jié)能減排工作格局。要切實發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，進一步落實地方各級人民政府對本行政區(qū)域節(jié)能減排負總責(zé)、政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人的工作要求；進一步明確企業(yè)的節(jié)能減排主體責(zé)任，嚴格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)和標準，細化和完善管理措施，落實目標任務(wù)；進一步發(fā)揮市場機制作用，加大節(jié)能減排市場化機制推廣力度，真正把節(jié)能減排轉(zhuǎn)化為企業(yè)和各類社會主體的內(nèi)在要求；進一步增強全體公民的資源節(jié)約和環(huán)境保護意識，深入推進節(jié)能減排全民行動，形成全社會共同參與、共同促進節(jié)能減排的良好氛圍。

全面加強對總量減排工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，狠抓監(jiān)督檢查，嚴格考核問責(zé)。環(huán)境保護部為主承擔(dān)污染減排方面的工作，其他各有關(guān)部門要切實履行職責(zé)，密切協(xié)調(diào)配合。各省級人民政府要立即部署本地區(qū)“十二五”總量減排工作，進一步明確相關(guān)部門責(zé)任、分工和進度要求。

十、“十一五”全國化學(xué)需氧量和二氧化硫減排目標是10％，“十二五”減排目標定為8％，主要考慮是什么？

“十一五”期間，國家把化學(xué)需氧量和二氧化硫作為減排約束性指標，取得明顯進展，對改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。在“十二五”期間，仍需繼續(xù)深入推進。考慮到2020年全面建設(shè)小康社會對環(huán)境的要求、污染減排潛力和現(xiàn)階段污染治理的經(jīng)濟技術(shù)可行性，本著實事求是、可達可控、基礎(chǔ)條件具備、保障措施可行的原則，把化學(xué)需氧量和二氧化硫減排目標確定為在2010年基礎(chǔ)上分別下降8％。主要考慮有四個方面：

第一，從污染削減能力看，隨著城鎮(zhèn)污水處理廠、燃煤電廠脫硫等重點減排工程的建成投運，化學(xué)需氧量和二氧化硫工程減排的空間和潛力收窄。“十一五”期間，全國累計建成運行5.32億千瓦燃煤電廠脫硫設(shè)施，到“十一五”末，全國火電脫硫機組裝機容量達到5.78億千瓦，比例從2005年的12％提高到82.6％；累計新增城市污水日處理能力超過6500萬立方米，到“十一五”末，全國城市污水日處理能力達到1.25億立方米，城市污水處理率由2005年的52％提高到77％。鋼鐵燒結(jié)機煙氣脫硫設(shè)施由零增加到170臺。“十二五”期間，通過新建治污工程的減排潛力變小，主要依靠進一步加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度和加強管理提高設(shè)施運行效率及達標水平，充分發(fā)揮政策、管理和科技減排的效益。

第二，從減排進展情況看，“十一五”期間，得益于各地采取強力措施，加大工作力度，工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排三大措施全面發(fā)揮效益，全國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45％和14.29％，均超額完成10％的減排任務(wù)。“十二五”期間再分別減排8％，與2005年相比，兩項污染物的減排比例均超過20％以上。東部有的省份十年加起來化學(xué)需氧量減排比例接近40％，減排任務(wù)是相當(dāng)艱巨的。

第三，從環(huán)境質(zhì)量狀況看，通過“十一五”的努力，全國地表水化學(xué)需氧量和大氣環(huán)境中二氧化硫的濃度出現(xiàn)不同程度的下降，以化學(xué)需氧量為例，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國七大水系國控斷面好于Ⅲ類水質(zhì)的比例由2005年的41％提高到59.6％。但水體中氨氮和大氣環(huán)境中氮氧化物濃度呈現(xiàn)上升趨勢，成為影響環(huán)境質(zhì)量的主要污染因子。部分水體尤其是湖泊、水庫等封閉性水域，富營養(yǎng)化問題突出，氨氮、總氮等成為首要污染物。

第四，從減排管理范疇看，“十二五”期間，首次把農(nóng)業(yè)源和機動車等納入約束性指標管理范圍，在這些領(lǐng)域，我們的基礎(chǔ)能力還比較弱，統(tǒng)計、監(jiān)測和管理手段有待加強，機動車污染排放和農(nóng)業(yè)源總量減排監(jiān)管體系有待建立和完善。以化學(xué)需氧量為例，農(nóng)業(yè)源占排放量基數(shù)的一半左右，而其中畜禽養(yǎng)殖又是主要的污染來源。在確定減排目標時，既要考慮到畜禽養(yǎng)殖污染治理技術(shù)和經(jīng)濟可行性，又要確保農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)民收入不受到影響。

“十二五”化學(xué)需氧量和二氧化硫減排8％的目標，是在消化五年經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的污染物新增排放量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。考慮消化新增量后，兩項污染物削減量占2010年排放基數(shù)的30％左右，減排任務(wù)是相當(dāng)艱巨的。

“十二五”各地區(qū)化學(xué)需氧量排放總量控制計劃（略）

“十二五”各地區(qū)氨氮排放總量控制計劃（略）

“十二五”各地區(qū)二氧化硫、氮氧化物排放總量控制計劃（略）

作者：宗邊

來源：中國環(huán)境報